Рассмотрение и утверждение бюджета

 

После составления наступает стадия рассмотрения и утвержде­ния федерального бюджета. В прошлом эта процедура носила доста­точно формальный характер, кардинальные изменения в представля­емый проект бюджета на этом этапе, как правило, не вносились. В настоящее время положение коренным образом изменилось. Депу­таты Государственной Думы и члены Совета Федерации принимают самое деятельное участие в рассмотрении бюджетных показателей и их анализе. По сути дела, в соответствующих комитетах и комисси­ях продолжается работа по формированию федерального бюджета: уточняется его структура, усиливаются акценты на приоритетные на­правления развития экономики и социальной сферы, укрепление обо­роноспособности, судебной системы и другие, провозглашаемые в Бюджетном послании Президента РФ на очередной год[48].

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона «О федеральном бюджете на... год». Одновременно представляются все расчеты, материалы, доку­менты (прогнозы, программы, проекты), предусмотренные к пред­ставлению одновременно с проектом федерального бюджета Бюджет­ным кодексом РФ.

Проект Федерального закона «О федеральном бюджете на... год» в течение трех дней со дня внесения направляется Советом Государ­ственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы Президенту РФ, в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государ­ственной Думы для внесения предложений и замечаний, а также в Счетную палату РФ для подготовки заключения.

Ответственным за рассмотрение прогноза социально-экономичес­кого развития РФ на планируемый год и концепции проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на... год» является Коми­тет Государственной Думы по экономической политике; за рассмот­рение проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на... год» отвечает Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам (да­лее — Комитет по бюджету). Совет Государственной Думы назнача­ет комитеты Государственной Думы, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов функциональной классификации расходов федерального бюджета и федеральных целевых программ (профильные комитеты). По каждому разделу назначается не менее двух ответственных комитетов Государственной Думы, одним из ко­торых является Комитет по бюджету.

В настоящее время Государственная Дума рассматривает проект Федерального закона «О федеральном бюджете на... год» в четырех чтениях [49].

В течение 40 дней со дня внесения в Государственную Думу Пра­вительством РФ проекта Федерального закона «О федеральном бюд­жете на... год» он рассматривается в первом чтении. В этот период Государственная Дума также анализирует:

• прогноз социально-экономического развития РФ на... год и кон­цепцию проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на... год»;

• основные направления бюджетной и налоговой политики на планируемый год;

• основные принципы взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в планируемом году;

• проект программы государственных внешних заимствований РФ и предоставляемых Россией государственных кредитов на планиру­емый год в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, если таковой предусматривается;

• основные характеристики федерального бюджета на... год.

Во втором чтении Государственная Дума рассматривает проект Федерального закона «О федеральном бюджете на... год» в течение 20 дней со дня принятия законопроекта в первом чтении. Утвержда­ются расходы по разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета в пределах их общего объема, принятого в первом чтении, а также размер Федерального фонда финансовой под­держки субъектов РФ.

Субъекты права законодательной инициативы не позднее 10 дней со дня принятия в первом чтении проекта Федерального закона

«О федеральном бюджете на... год» направляют в Комитет по бюд­жету поправки по расходам федерального бюджета по разделам их функциональной классификации. Комитет по бюджету рассматрива­ет внесенные поправки и разрабатывает проект постановления Госу­дарственной Думы «О принятии во втором чтении проекта Федераль­ного закона "О федеральном бюджете на... год"» и о распределении расходов федерального бюджета на планируемый год по разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета». В третьем чтении Государственная Дума рассматривает проект Федерального закона «О федеральном бюджете на... год» в течение 30 дней со дня принятия законопроекта во втором чтении. При этом анализируются следующие показатели федерального бюджета:

• распределение расходов федерального бюджета по подразделам их функциональной классификации и всем уровням ведомственной классификации;

• распределение средств Фонда финансовой поддержки субъек­тов РФ по субъектам РФ;

• расходы на федеральные целевые программы;

• проект федеральной адресной инвестиционной программы на планируемый год в пределах, утвержденных по разделам функцио­нальной классификации расходов федерального бюджета во втором чтении;

• перечень «защищенных» текущих расходов федерального бюджета;

• бюджет развития РФ;

• проекты программ предоставления гарантий Правительством РФ на планируемый год;

• проекты программ предоставления средств федерального бюд­жета на возвратной основе по каждому виду расходов;

• проект программы государственных внешних заимствований РФ и предоставляемых Россией государственных кредитов на... год;

• некоторые другие документы в соответствии с действующим законодательством и с учетом специфики каждого конкретного года.

Субъекты права законодательной инициативы не позднее 10 дней после принятия во втором чтении проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на... год» направляют в Комитет по бюд­жету поправки к показателям федерального бюджета, рассматривае­мые в третьем чтении. Комитет по бюджету проводит их экспертизу, готовит сводные таблицы поправок по разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета и направляет их в профильные комитеты Государственной Думы. Дальнейшему рас­смотрению подлежат исключительно поправки, прошедшие экспер­тизу в Комитете по бюджету и Правительстве РФ.

Комитет по бюджету с учетом решений Комиссии Государствен­ной Думы и Комиссии Совета Федерации в течение пяти дней готовит сбалансированный вариант распределения расходов федерального бюд­жета, а также текст проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на... год». Затем вносит его вместе с проектом постановле­ния Государственной Думы «О принятии в третьем чтении проекта Федерального закона "О федеральном бюджете на... год"» на рассмот­рение Государственной Думы.

Общая сумма ассигнований по каждому разделу функциональной классификации расходов федерального бюджета на планируемый год с учетом принятых поправок не должна превышать сумму расходов по соответствующему разделу, утвержденную во втором чтении про­екта Федерального закона «О федеральном бюджете на... год».

В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает проект Федерального закона «О федеральном бюджете на... год» в течение 10 дней со дня принятия законопроекта в третьем чтении. В четвер­том чтении текст законопроекта рассматривается в целом. Федераль­ный закон «О федеральном бюджете на... год» в течение пяти дней со дня принятия его Государственной Думой передается Совету Феде­рации, где рассматривается в порядке, предусмотренном Конститу­цией РФ. Рассмотрение Федерального закона «О федеральном бюд­жете на... год» Президентом РФ осуществляется также в соответ­ствии с полномочиями, предоставляемыми ему Конституцией РФ. Закон вступает в силу после подписания Президентом РФ и со дня его официального опубликования в средствах массовой информации.

В случае, если Федеральный закон «О федеральном бюджете на... год» не вступил в силу до 1 января планируемого года, Правитель­ство РФ имеет право расходовать бюджетные средства по соответ­ствующим разделам, подразделам, видам и предметным статьям функ­циональной и ведомственной классификации текущих расходов фе­дерального бюджета ежемесячно (до принятия закона) в размере '/_а части от сумм фактически произведенных текущих расходов за пред­шествующий год.

 

Исполнение бюджета

 

Исполнение бюджета — этап бюджетного процесса, который пре­дусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех регламентированных бюджетом доходов и финансирование всех запланированных бюджетных расходов. Организация исполнения (собственно исполнение бюджетов) и управление бюджетными сред-

ствами возложены на органы исполнительной власти соответствую­щего уровня. Основные процедуры исполнения бюджетов всех уров­ней регламентирует Бюджетный кодекс РФ.

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

• распределение доходов в соответствии с существующим законо­дательством по уровням бюджетов;

• возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

• учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах со­ответствующего бюджета.

По расходам исполнение бюджетов осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете соответ­ствующего бюджета. Нормами Бюджетного кодекса РФ установлен порядок, который предписывает соблюдение обязательных последо­вательно осуществляемых процедур санкционирования и финанси­рования расходов. Их основными этапами являются:

• составление и утверждение бюджетной росписи;

• утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигно­ваниях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а так­же утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджет­ных средств и бюджетным учреждениям;

• утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

• принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

• подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;

• расходование бюджетных средств (процедура финансирования). Рассмотрим этапы санкционирования и финансирования более

подробно.

Бюджетная роспись — это документ о поквартальном распределе­нии доходов и расходов бюджета и поступлений из источников фи­нансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств, составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ. Этот документ составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе ут­вержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономи­ческой классификациями расходов бюджетов РФ с поквартальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответ­ственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня утверж­дения последнего. На основании бюджетных росписей орган, ответ­ственный за составление проекта соответствующего бюджета, составляет сводную бюджетную роспись в течение 15 дней после утверж­дения бюджета.

В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, доводит показатели, содержащиеся в ней, до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. Эта процедура осуществляется в форме уведомлений о бюджет­ных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета.

В течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение обязано составить и предста­вить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме.

Бюджетное обязательство — это обязанность, признанная испол­няющим бюджет органом совершить расходование средств соответ­ствующего бюджета в течение определенного срока. Она возникает в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Лимит бюджетных обязательств — объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца. Такие лимиты утверждаются исполня­ющим бюджет органом на основе проектов распределения, составлен­ных главными распорядителями бюджетных средств.

Получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей путем состав­ления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджет­ных обязательств и сметы доходов и расходов. Орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств после провер­ки соответствия составленных платежных и иных документов, необ­ходимых для совершения расходов, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджет­ных обязательств. Подтверждение исполнения денежных обяза­тельств осуществляется в срок не позднее трех дней с момента пред­ставления платежных документов, при этом исполняющий бюджет орган совершает разрешительную надпись.

В ходе исполнения бюджета могут быть введены режимы сокра­щения расходов, блокировки расходов. Главные распорядители бюджет­ных средств имеют определенные права по перемещению бюджетных ассигнований[50].

В ходе исполнения бюджетов исполнительные органы власти про­водят краткосрочное прогнозирование (пятидневка, месяц, квартал)

поступления доходов и финансирования расходов, проводят предва­рительный и текущий контроль за расходованием бюджетных средств. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством[51]. При этом под кассовым обслуживанием понимается учет органами Федерально­го казначейства доходов и расходов соответствующих бюджетов и источников финансирования дефицита бюджетов, а также средств, поступающих от вышестоящих бюджетов, в соответствии с бюджет­ной классификацией РФ.

Многие индустриальные страны осуществляют исполнение госу­дарственных бюджетов через систему казначейства (Австралия, Гер­мания, Израиль, США, Швеция и др.). Процесс становления и раз­вития казначейской системы в современной России начался с подписа­ния Указа Президента РФ от 8 декабря 1992 г.№ 1556 «О федеральном казначействе». Единая централизованная система органов Федераль­ного казначейства в составе Минфина России была создана в целях успешной реализации государственной бюджетной политики, эффек­тивного управления доходами и расходами федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных про­грамм, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.

Система органов Федерального казначейства состоит из Главно­го управления Федерального казначейства (ГУФК) Минфина Рос­сии[52] и подчиненных ему территориальных органов субъектов РФ, городов (за исключением городов районного подчинения), районов и районов в городах. При этом на уровне субъектов РФ образованы управления Федерального казначейства (УФК), на местном уровне — отделения Федерального казначейства (ОФК) (рис, 5.1).

 

 

К главным задачам органов Федерального казначейства относятся:

• организация, осуществление и контроль за исполнением феде­рального бюджета, управление его доходами и расходами на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы;

• регулирование финансовых отношений между федеральным бюд­жетом и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение последних, контроль за поступлением и исполь­зованием внебюджетных (федеральных) средств; осуществление крат­косрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление ими в пределах установлен­ных на соответствующий период государственных расходов;

• сбор, обработка и анализ информации о состоянии государствен­ных финансов, представление высшим законодательным и исполни­тельным органам государственной власти и управления РФ отчетно­сти о финансовых операциях Правительства РФ по федеральному бюджету, государственных (федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы РФ;

• управление и обслуживание совместно с Банком России и дру­гими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ;

• разработка методических и инструктивных материалов (поряд­ка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к ком­петенции казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, вклю­чая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных) внебюджетных фондов); ведение операций по учету государственной казны РФ.

Для эффективного управления средствами федерального бюдже­та и сокращения сроков их прохождения до получателей бюджет­ных средств, сохранности, обеспечения централизованного учета поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ и получения оперативной информации о ходе исполнения федераль­ного бюджета возникает необходимость оптимизации потоков дви­жения средств последнего и сосредоточения их на едином казначей­ском счете (ЕКС). Концепция функционирования ЕКС по учету доходов и средств федерального бюджета была одобрена распоряже­нием Правительства РФ от 23 января 2000 г. № Ю7-р. ЕКС представ­ляет собой счет Федерального казначейства, на котором аккумули­руются денежные средства федерального бюджета и отражаются операции органов государственной власти РФ по исполнению феде­рального бюджета в валюте РФ.

Новая технология позволит Правительству РФ иметь ежедневную информацию о фактическом наличии средств и произведенных рас­ходах федерального бюджета, необходимую для принятия решений о финансировании приоритетных расходов, целесообразности при­влечения средств для финансирования дефицита федерального бюд­жета (если таковой имеется).

По результатам исполнения бюджетов составляется отчетность в объеме и по формам, утверждаемым Минфином России. Так, еже­годно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представ­ляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об испол­нении федерального бюджета за отчетный финансовый год. Счетная палата РФ проводит проверку этого отчета в течение 1,5 месяца пос­ле его представления в Государственную Думу и готовит соответству­ющее заключение. Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после полу­чения заключения Счетной палаты РФ. По результатам его рассмот­рения в Государственной Думе может быть принято решение об ут­верждении либо отклонении данного отчета. Отчет об исполнении федерального бюджета утверждается в форме Федерального закона.