Субъекты управления. Структура органов управления государственными финансами

 

Под термином «управление» понимается сознательное воздей­ствие с целью развития и совершенствования объекта. Государство должно совершенствовать систему отношений, призванных «добы­вать» финансовые ресурсы, необходимые для социально-экономичес­кого развития общества, осуществлять контроль за рациональным их использованием. На решение этой задачи направлено управление го­сударственными финансами, являющееся сложным процессом, кото­рый представляет единство управляемой (объекты) и управляющей (субъекты) систем. Управляющая система — «Финансовый институт» — это совокупность финансовых учреждений, управляемая система—«Фи­нансы» — это совокупность денежных отношений и финансовых потоков. При этом процесс управления финансами включает не толь­ко управление объектами, но и совершенствование деятельности, организации самих субъектов управления.

Цель управления государственными финансами заключается в реализации положений финансовой политики. Именно эффективная финансовая политика позволяет соединить воедино потенциальные возможности управления, заложенные непосредственно в самих

финансах (объектах управления), с конкретными методами работы, организацией органов финансовой системы (субъектов управления).

Во всех государствах финансовая политика реализуется через институциональную финансовую систему, деятельность которой строится на управлении финансами с учетом специфики ее звеньев, методологической общности функций всех финансовых учреждений; централизованном руководстве при активном участии всех ниже­стоящих органов управления.

Основными методологическими принципами проведения финансо­вой политики и, соответственно, управления финансами являются:

• зависимость от конечной цели;

• макроэкономическая сбалансированность всех отраслей хозяйства;

• соответствие интересам всех членов общества;

• использование экономических законов;

• учет внутренних и внешних экономических и политических условий на основе реальных возможностей.

Цель управления финансами — обеспечение устойчивости и фи­нансовой независимости, проявляющееся в макроэкономической сбалансированности, профиците бюджета, снижении государствен­ного долга, твердости национальной валюты, а в итоге в росте благо­состояния населения.

Конкретными методами и формами управления финансами слу­жат финансовое планирование, прогнозирование, программирование, регулирование, контроль, принятие адекватного финансового зако­нодательства, обоснование системы прогрессивных методов мобили­зации и эффективного использования финансовых ресурсов.

Система управления финансами представлена на рис. 3.1. В ре­зультате реализации финансовой политики осуществляется перерас­пределение ВВП, обеспечивающее условия для экономического и социального развития.

Общее управление системой финансов осуществляют высшие органы власти и управления.

1. Президент РФ (Администрация Президента РФ) определяет цели финансовой политики, подписывает бюджетный план, имеет право «вето» на финансовое законодательство, принятое Федераль­ным Собранием РФ.

2. Парламент РФ (Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы) устанавливает налоги, сборы, неналоговые платежи, утверждает федеральный бюд­жет, принимает финансовое законодательство (Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ) и др.

3. Правительство РФ разрабатывает федеральный бюджет, высту­пает как координирующий центр управления финансами.

 

 

 

4. Министерство финансов РФ (Минфин России) — центральный орган, осуществляющий реализацию финансовой политики. Оно обеспечивает единство финансовой, денежно-кредитной и валютной политики в Российской Федерации, координирует деятельность дру­гих федеральных органов исполнительной власти.

К функциям Минфина России[29] относятся следующие:

— внесение предложений по формированию финансовой политики;

— проведение мероприятий по реализации финансовой политики;

— разработка проектов законов, регулирующих и регламентирую­щих финансовые отношения;

— осуществление методического руководства в сфере финансово­го планирования и финансирования отраслей хозяйства;

— организация разработки федерального бюджетного плана;

— участие совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития России) в разработке баланса финансовых ресурсов страны; и др.

На Минфин России и Федеральное казначейство возложены обя­занности по организации исполнения федерального бюджета, прове­дению мероприятий, обеспечивающих расходование бюджетных средств по целевому назначению. Минфину России предоставлены большие права: получать от министерств, федеральных служб, агентств, организаций, учреждений материалы, необходимые для составления и исполнения бюджетного плана; ограничивать и при­останавливать бюджетное финансирование в случае нарушения фи­нансовой дисциплины; проводить ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций; и др.

5. Федеральная налоговая служба и Федеральная таможенная служба осуществляют контроль за правильностью исчисления, пол­нотой и своевременностью внесения в бюджетные фонды налогов, та­моженных доходов, сборов и других платежей. Федеральное агент­ство по управлению федеральным имуществом организует управле­ние государственным имуществом с целью получения доходов неналогового характера (арендная плата, доходы от продажи государ­ственного имущества). Федеральная служба по финансовым рынкам контролирует деятельность участников фондового рынка, способ­ствуя тем самым увеличению поступлений в бюджетный фонд.

6. Система Банка России является важным органом по реализа­ции денежно-кредитной и финансовой политики. Банк России осуществляет наряду с Федеральным казначейством кассовое испол­нение бюджета, контролирует деятельность других кредитных ин­ститутов.

7. Счетная палата РФ контролирует выполнение финансового законодательства и движение федеральных денежных средств. Она независима от Правительства РФ и подотчетна Федеральному Собра­нию РФ[30].

Проведение финансовой политики в субъектах РФ, их админист­ративно-территориальных и муниципальных образованиях осуществ­ляют соответствующие финансовые учреждения.

 

* * *

Проводимая в настоящее время административная реформа, на­правленная на повышение эффективности государственного управ­ления, существенным образом изменяет содержание и структуру уп­равления государственными финансами и прежде всего за счет опти­мизации и сокращения функций, выполняемых (регулируемых) государственными финансовыми институтами. Так, в связи с преоб­разованием Министерства налогов и сборов РФ — МНС России (его функции переданы Минфину России) в Федеральную налоговую службу Минфина России последняя уже не будет обладать правом вносить изменения в налоговое законодательство. В самостоя­тельную федеральную службу выделен Департамент страхового над­зора; потерял самостоятельность Государственный таможенный ко­митет, преобразованный в Федеральную таможенную службу в соста­ве Минэкономразвития России. Последнее преобразование, при котором регулирование размера таможенных платежей оставлено за Минфином России, а фискальная функция (сбор доходов) передана Минэкономразвития России, нам представляется весьма спорным ре­шением.

Насколько реально сократится аппарат управления (по плану на 20%), покажет будущее. Однако несомненно рациональным направ­лением реформирования системы государственного управления яв­ляется передача части функций государственного аппарата саморе­гулирующимся общественным объединениям. Например, значитель­ная часть функций Департамента Минфина России по контролю за аудиторской деятельностью будет передана общественным органи­зациям аудиторов.

 

3.3. Финансовое планирование и прогнозирование

 

В экономической литературе планирование определяют как де­ятельность по принятию решений, ориентированную на будущее. В более общем виде это понятие можно представить как планомер­ность, которая означает объективную необходимость и возможность согласования деятельности хозяйствующих субъектов. Итак, планиро­вание — это практическая реализация планомерности, т.е. осознанная деятельность по достижению сбалансированности и пропорциональ­ности. Финансовое планирование — это управленческая деятель­ность по достижению сбалансированности и пропорциональности в движении денежных потоков и финансовых ресурсов, т.е. оптималь­ного соотношения между финансовыми ресурсами, находящимися в распоряжении государства, и доходами, остающимися у хозяйству­ющих субъектов.

Финансовое планирование представляет собой составную часть народнохозяйственного планирования, базируется на макроэкономи­ческих показателях прогноза социально-экономического развития и направлено на координацию деятельности всех органов финансовой системы. Относительная обособленность ее отдельных звеньев пред­определяет необходимость разработки системы финансовых планов, отражающих:

— особенности форм и методов образования и использования де­нежных фондов;

— отраслевое и территориальное перераспределение финансовых ресурсов.

Движение средств конкретного денежного фонда выражается и закрепляется в соответствующих финансовых планах, которые объе­динены в единую систему. Центральное место в системе финансовых планов принадлежит бюджетному плану, в котором отражаются дви­жение бюджетного фонда, формы и методы его образования и исполь­зования, структура доходов и расходов.

Финансовые планы внебюджетных фондов (ПФР, ФСС, ФОМС) отражают движение их финансовых ресурсов. В доходной части пока­зываются обязательные и добровольные взносы юридических и физи­ческих лиц. Размер страховых взносов установлен в процентах от фон­да оплаты труда. Во внебюджетные фонды частично поступают бюджет­ные средства, при недостатке средств допускается заимствование средств внебюджетных фондов друг от друга. Таким образом, внебюджетные фонды тесно связаны между собой и бюджетным фондом.

Составление финансовых планов страхового фонда необходимо для возмещения потерь в масштабе всего общества, отдельных регионов,

муниципальных образований и граждан и учета потребностей всех хозяйствующих субъектов. В доходной части плана отражаются взно­сы предприятий, организаций, отдельных граждан, поступления средств из других фондов (бюджетного направления), в расходной — возмещение убытков от стихийных бедствий, выплаты страховых сумм страхователям. План образования и использования страхового фонда позволяет более маневренно и эффективно использовать сред­ства.

Важное место в обеспечении пропорциональности и сбалансиро­ванности общественного воспроизводства, регулировании денежного обращения занимает Сводный финансовый баланс государства (баланс финансовых ресурсов — БФР), а также балансы доходов и расходов каждого субъекта РФ и муниципальных образований. Эти докумен­ты разрабатываются Минэкономразвития России при активном уча­стии Минфина России и других учреждений финансового аппарата. В БФР отражается формирование и использование ресурсов, плани­руемых в составе бюджетного и внебюджетных фондов, страхового и кредитного фондов, денежных фондов предприятий и организаций, денежных средств граждан. Балансовый метод позволяет выявить дефицит финансовых ресурсов в масштабе страны, субъектов РФ, местных администраций, эффективно и обоснованно перераспреде­лить средства между ними. БФР объединяет в единую систему все финансовые планы, его показатели принимаются за основу при со­ставлении бюджетного, кредитного и других финансовых планов.

Непосредственно с БФР взаимосвязан другой синтетический ба­ланс — баланс денежных доходов и расходов населения (БДДРН). В нем отражается движение денежных ресурсов населения в налич­ной и безналичной форме: заработная плата, доходы от индивидуаль­ной трудовой деятельности, пенсии и пособия, стипендии, доходы от обмена товарами между группами населения, оплата товаров и услуг, налоги и добровольные взносы, сбережения во вкладах и займах. Этот баланс определяет пропорции между доходами и расходами населе­ния, показывает рост оплаты труда и пенсионного обеспечения, уве­личение объемов товарного предложения. В связи с этим БДДРН имеет большое значение для планирования наличного денежного оборота, розничного товарооборота, налоговых поступлений, кредит­ных ресурсов. Он составляется по стране в целом и субъектам РФ Минэкономразвития России с участием Минфина России, Банка России и других органов финансовой системы.

Показатели финансовых планов являются исходным материалом для анализа финансового положения государства, информационной основой (базой) для перспективного планирования. Система финан-

совых планов позволяет выявить объективные взаимосвязи и долго­временные тенденции изменения структуры источников финансовых ресурсов (доходов физических и юридических лиц), а также факто­ры, определяющие развитие этих тенденций в будущем. В настоящее время особое внимание уделяется среднесрочному финансовому пла­нированию (на два-три года) в качестве основы для разработки годо­вых и перспективных бюджетов.

Финансовое прогнозирование — предвидение возможного фи­нансового положения государства, обоснование показателей финан­совых планов. Прогнозы могут быть средне- (5--10 лет) и долгосроч­ными (более 10 лет). Финансовое прогнозирование предшествует стадии составления финансовых планов, оно предназначено для вы­работки концепции финансовой политики на определенный период развития общества. Цель финансового прогнозирования заключает­ся в определении реально возможного объема финансовых ресурсов, их источников формирования и использования в прогнозируемом периоде. Прогнозы позволяют органам финансовой системы наме­тить разные варианты развития и совершенствования финансов, формы и методы реализации финансовой политики.

Финансовое прогнозирование предполагает:

— построение эконометрических моделей, описывающих динами­ку показателей финансовых планов в зависимости от факторов, оп­ределяющих (влияющих на) экономические процессы;

— корреляционно-регрессионный анализ;

— непосредственную экспертную оценку.

Финансовое программирование — метод финансового планиро­вания, основанный на программно-целевом подходе. Он предназна­чен:

— для установления приоритетов государственных расходов по на­правлениям;

— повышения эффективности расходования государственных средств;

— прекращения финансирования в соответствии с выбором альтернативного варианта.

Выбор варианта программы зависит прежде всего от экономичес­ких (ресурсных) факторов. При этом учитываются не только масш­табы, значение и сложность достижения цели, но и размеры име­ющихся заделов, ожидаемый суммарный эффект, потенциальные по­тери от недостижения цели. Программирование как важный метод согласования кратко- и долгосрочных целей и мер в области финан­совой политики активно используется в современной практике фи­нансового планирования.

Финансовое программирование применяется в развитых странах с 1960-х гг. Суть его заключается в составлении пятилетних «сколь­зящих» планов расходов. Каждый год они корректируются на осно­ве ожидаемого исполнения показателей плана текущего года. При этом показатели передвигаются («скользят») по пятилетней шкале на год (следующий за отчетным) вперед. Плановые показатели первого предстоящего года являются директивными (обязательными), а по­следующих четырех лет — ориентировочными.

В настоящее время в Российской Федерации широко используют­ся целевые комплексные программы, представляющие систему науч­но-исследовательских, организационно-хозяйственных и других ме­роприятий, направленных на достижение поставленных целей, сба­лансированности по ресурсам и исполнителям.

 

* * *

Следует отметить, что при командно-административной систе­ме финансовое планирование имело жесткий характер, напрямую связывая движение всех финансовых ресурсов хозяйствующих субъектов с государственным бюджетом. В условиях рынка каждый хозяйствующий субъект самостоятельно определяет величину и на­правление движения финансовых ресурсов, остающихся после уп­латы налоговых платежей и отчислений. В связи с этим в сферу го­сударственных финансов направляется только часть денежных по­токов хозяйствующих субъектов (в основном в форме налоговых платежей)[31].