Комментарий к статье 124 Кодекса

 

Указанная норма Лесного кодекса носит государственно-правовой характер и основывается на следующих положениях Конституции Российской Федерации:

земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст.9 Конституции);

Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст.69);

в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится... защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (ст.72).

Аналогичные положения предусматриваются в Законах Российской Федерации "О недрах", в Федеральных законах "О животном мире", "Об особо охраняемых природных территориях", в конституциях, уставах и законах ряда субъектов Федерации. В Федеральном законе от 19 июня 1996 г. "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации"*(83) коренные малочисленные народы Севера определяются как народы, проживающие на территориях традиционного проживания своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни, насчитывающие в России менее 50 тыс. и осознающие себя самостоятельными этническими обществами.

Ориентиром в указанном отношении служит Конвенция "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", принятая конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 г. В ней говорится о специальных мерах для смягчения трудностей, переживаемых соответствующими народностями, в частности провозглашаются права на традиционно занимаемые земли, на пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях, на получение компенсации за убытки и ущерб, наносимый природным ресурсам в связи с использованием указанных земель (Россия еще не ратифицировала эту Конвенцию, но согласно ст.15 и 69 Конституции Российской Федерации взяла курс на соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права).

Природопользование, включая лесопользование, является общепризнанной составной частью образа жизни малочисленных народов. Протекционизм в отношении их - типичное явление современных государств. Нормами Закона о жизнеобеспечении на Аляске (США), например, предусматривается равный доступ всех пользователей к ловле лосося в случае его избытка. Если его ресурсы сокращаются, то налагается запрет на коммерческое рыболовство, затем может быть сокращено и спортивное рыболовство. Далее рыболовство запрещается горожанам и тем, кто может добывать себе и близким пропитание каким-либо иным способом. Остаются те, для кого рыболовство - традиционный способ жизнеобеспечения, предназначенный для непосредственного потребления, а не для продажи. По мере восстановления стада лосося ограничения снимаются в обратной последовательности (см.: Обсуждение проекта закона Российской Федерации "Основы правового статуса коренных народов Севера". Этнографическое обозрение. 1995. N 6. Ст.134-135).

Аналогичные нормы есть и в других государствах: в ст.110-а Конституции Норвегии подтверждается обязанность государства создавать условия, позволяющие группе населения саами сохранять свой образ жизни; Хартия о правах и свободах Канады (1982 г.) провозглашает признание и подтверждение аборигенных и договорных прав коренных народов.

В комментируемой статье установление порядка пользования участками лесного фонда для традиционного образа жизни малочисленных народов и этнических общностей отнесено к компетенции Российской Федерации (в ст.51 Основ лесного законодательства 1993 года этот вопрос относился к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов). Однако ст.47 Лесного кодекса к полномочиям субъектов Федерации отнесено установление границ участков лесного фонда с особым режимом ведения лесного хозяйства и лесопользования на территориях коренного проживания малочисленных народов и этнических общностей.

Таким образом, выстраивается стройная система уровней правового регулирования данной проблемы в области лесных отношений:

акты субъектов Федерации;

Конституция Российской Федерации и федеральные законы, включая Лесной кодекс;

международные требования.

Некоторое представление о содержании этой системы дает перечень актов о среде обитания малочисленных народов, принятых на международном, федеральном и региональном уровнях. Это (наряду с указанными ранее):

Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Принята Комиссией по правам человека на ее сорок восьмой сессии в 1992 году;

Устав Совета народности саами северных стран. Принят на XI конференции народности саами в Тромсе в 1980 году;

Политическая программа народа саами. Принята в 1989 году;

Декларация Саммита лидеров коренных народов Арктики. Заключена 20 июня 1991 г. в г.Херсхольме;

Декларация свободного развития народов Севера "Права человека и народы Севера". Принята Международной конференцией параллельной СБСЕ активности народов Севера 2 октября 1991 г.;

Декларация Международной конференции коренных народов по территории, охране окружающей среды и развитию. Подписана в г.Кари-Ока (Бразилия) 30 мая 1992 г.;

О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР. Закон СССР от 26 апреля 1990 г.;

О депутатской Ассамблее малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 г.;

О некоторых вопросах деятельности Международного фонда развития малых народов и этнических групп на территории РСФСР. Распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР от 5 июля 1991 г.;

О Государственной программе развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991-1995 годах. Постановление Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г. N 145;

"О дополнительных мерах по улучшению социально-экономических условий жизни малочисленных народов Севера на 1991-1995 годы. Постановление Кабинета Министров СССР и Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г. N 84 (согласно которому за этими народами закрепляется исключительное право пользования биологическими ресурсами на территории их проживания, охотничьих и рыболовных угодий, оленьих пастбищ).

Прерогативы международного и национального (Российской Федерации) права просматриваются и в других актах, например:

О неотложных мерах по решению социально-экономических проблем Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Постановление Совета Министров РСФСР от 8 ноября 1991 г. N 591;

О неотложных мерах по стабилизации социально-экономического положения в Чукотском автономном округе и Магаданской области. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г.;

О включении Государственной программы развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991-1995 годах в перечень федеральных целевых программ. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 25 декабря 1992 г.;

Об упорядочении пользования земельными участками, занятыми под родовые, общинные и семейные угодья малочисленных народов Севера. Постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 30 марта 1992 г.;

О социальной поддержке групп населения с низкими доходами Таймырского автономного округа. Распоряжение Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 12 марта 1992 г.;

О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера. Указ Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 г.

Последним актом, в частности, установлено, что в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера должны быть определены территории традиционного природопользования, которые являются неотъемлемым достоянием этих народов и без их согласия не подлежат отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием. Оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные и лесные угодья для комплексного использования должны бесплатно передаваться родовым общинам и семьям из числа малочисленных народов, связанным с традиционными отраслями и промыслами, в пожизненное наследуемое владение либо в аренду. Преимущественное право заключения договоров и получения лицензий на использование возобновляемых природных ресурсов предоставлялось родовым общинам, семьям, отдельным представителям малочисленных народов в местах их традиционного природопользования.

Перечень регулирующих настоящую проблему актов может быть продолжен:

Вопросы деятельности Фонда выживания, развития экономики и культуры малочисленных народов Севера. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 января 1992 г. N 15;

О сохранении природного комплекса среды проживания удэгейцев, нанайцев и орочей в Пожарском районе Приморского края. Постановление Совета Национальностей Верховного Совета Российской Федерации от 24 февраля 1993 г.;

Об отнесении шорцев, телеутов, кумандинцев к малочисленным народам Севера. Постановление Совета Национальностей Верховного Совета Российской Федерации от 24 февраля 1993 г.;

О Перечне районов проживания малочисленных народов Севера. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 января 1993 г. N 22;

Об образовании территорий приоритетного природопользования. Решение Совета народных депутатов Ханты-Мансийского автономного округа от 6 мая 1990 г.;

Устав Фонда малочисленных народов Севера. Принят Учредительным собранием 27 мая 1992 г.

Анализируя этот достаточно обширный перечень актов, необходимо сделать вывод о предстоящей сложной работе по их согласованию между собой, как по вертикали - в порядке подчиненности, так и по горизонтали - на одном уровне, о приведении их в соответствие с Лесным кодексом Российской Федерации. При этом необходимо обеспечение международного и российского правового принципа о гарантированности и неотчуждаемости прав и свобод всех граждан, их равенстве перед законом и судом независимо от расы, национальности, социального происхождения и положения (см., например, ст.2, 6, 17 Конституции Российской Федерации).

В юридической литературе высказывается мнение о том, что в частноправовых отношениях по сравнению с публично-правовыми отход от права на равноправие может осуществляться с меньшими ограничениями: имеется в виду, что "положительная", для "выравнивания отсталости", дискриминация является менее оскорбительной, если исходит из добровольных частных усилий, нежели из прямых действий государства (см.: Кряжков В.А. Права коренных малочисленных народов России: методология регулирования // Государство и право. 1997. N 1. С.21-22; Гаджиев Т.А. Основные экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств). Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. М., 1996. С.43).