Комментарий к статье 73 Кодекса

 

Отличительная особенность лесного хозяйства, состоящая в исключительной длительности процесса лесовыращивания, измеряемой многими десятками лет, обязывает в еще большей степени, чем в других отраслях, учитывать влияние прошлого на развитие лесов и всего лесного фонда как объекта лесоустройства, структуру и условия развития спроса и предложения на продукты и услуги леса не только в настоящее время, но и в перспективе, увязывая синтезирующие решения с целью руководства в процессе управления лесами в едином нормативном документе, каким является лесоустроительный проект. В данной статье предусматривается, что эти проекты содержат комплексную оценку ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом за прошедший период и разработку основных положений организации и ведения лесного хозяйства на очередной ревизионный период.

Структура, содержание лесоустроительных проектов, их особенности для отдельных категорий лесов регламентируются частью II Инструкции по проведению лесоустройства в лесном фонде России, утвержденной Рослесхозом в декабре 1994 г. и согласованной тогда же с Минприроды России. Эта Инструкция разработана с учетом Основ лесного законодательства Российской Федерации. И хотя отдельные ее положения потребуют уточнения и согласования с Лесным кодексом, тем не менее их костяк пока сохраняет свое значение. Не повторяя эти положения, перечислим лишь основные элементы структуры лесоустроительного проекта:

(1) характеристика лесного фонда;

(2) анализ динамики лесного фонда и лесохозяйственной деятельности;

(3) лесоустроительное проектирование (включая нормативы пользования ресурсами леса и адекватные им меры их воспроизводства, а также охраны и защиты лесов);

(4) особенности лесоустроительного проектирования в отдельных категориях лесов;

(5) обоснование лесоустроительного проекта.

Необходимо акцентировать внимание на синтезирующем характере лесоустроительного проекта, что увеличивает его достоинства. Потребуется дальнейшее развитие тех его установок, которые связаны, с одной стороны, с переходом к рыночной экономике, с другой - с переходом на модель устойчивого развития. В этом отношении ценно то, что уже в п.1.1 гл.1 Инструкции (ч.II) отмечается, что для лесоустроительных проектов на ревизионный период разрабатывается "система лесохозяйственных мероприятий и лесопользования, обеспечивающая охрану и защиту природы, повышение продуктивности и качественное улучшение лесов, непрерывное и неистощительное пользование лесным фондом". При этом руководствуются Основными положениями организации и ведения лесного хозяйства, разрабатываемыми для территории лесного фонда данного субъекта Российской Федерации, в котором расположен объект лесоустройства.

В такой постановке задачи системный подход уже предопределяется как на локальном уровне (внутрихозяйственная организация самого устраиваемого объекта), так и на региональном уровне, обусловливая системную связь устраиваемого объекта с организацией и перспективами использования лесного фонда в границах данного субъекта Российской Федерации. Конечно, "предопределяется" - еще не значит адекватно "определяется" и тем более "реализуется" в самой практике лесоуправления. Задача последней в перспективе как раз и заключается в том, чтобы совместить предопределение с указанным определением.

Эта задача была актуальна на протяжении всей истории лесоустройства. Значение ее особо подчеркивал в свое время лидер отечественного лесоустройства профессор М.М.Орлов в "Очерках лесоустройства в его современной практике". Отмечая, что составляемый при лесоустройстве "план лесного хозяйства должен быть синтезом всех отраслей лесохозяйственных знаний", он тут же замечал: "...разве можно было требовать и ожидать этого синтеза от русских таксаторов... когда школа им не давала не только никакого лесохозяйственного синтеза, но настраивала их на противоположное? При таких условиях таксаторы делали то, что было им всего знакомее, т.е. таксацию". Хотя с того момента, когда были сказаны эти слова, прошло много времени и, безусловно, имели место значительные изменения в теории и практике лесоустройства, разрыв между уровнем лесоинвентаризации и уровнем лесоустроительного проектирования тем не менее остается все еще в силе, на что неоднократно обращалось внимание и в специальной литературе, и на соответствующих предмету обсуждения совещаниях. Как быстрее и безболезненнее свести "на нет" этот разрыв? В Лесном кодексе в ряде логически взаимосвязанных статей в общем прослеживаются пути решения указанной задачи.

Для организации устойчивого управления лесами, что вытекает из известных решений, принятых в Рио-де-Жанейро в 1992 году, требуется согласование основных решений на федеральном, региональном и местном уровнях. С этой целью в ст.70 ЛК РФ предлагается разработка федеральных и территориальных (на уровне субъектов Российской Федерации) программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, которые должны быть руководством для лесоуправления на указанных уровнях. Однако эти программы не будут реализованы на практике, если с учетом их не будут разработаны соответствующие программы по использованию лесов и ведению лесного хозяйства на местном уровне, то есть на уровне объектов лесоустройства, которые представляются в ст.72, в том числе на уровне лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством. Лишь в этом случае будет обеспечена преемственность в государственной политике по всей вертикали лесоуправления.

Лесоустроительный проект должен представлять программу использования, воспроизводства, охраны и защиты лесного фонда устраиваемого объекта на местном (локальном) уровне, но с учетом территориальных программ субъекта Российской Федерации, в которых уже определены основные направления интенсификации лесного хозяйства (см. комментарий к ст.70). При этом названные территориальные программы в перспективе закономерно должны заменить Основные положения, разрабатываемые для субъекта Российской Федерации лесоустроительными предприятиями, тем более что без участия названных предприятий составление территориальных программ не обойдется. Следствием последних и явятся Основные положения, которые будут в этом случае более обоснованными.

Переход к разработке согласованных программ на разных уровнях лесоуправления необходим, так как исходит из требований рыночной экономики осуществлять обоснованное приложение труда и капитала к тем или иным мероприятиям в рамках составляемых программ, в том числе и на местном уровне. Без этого вообще немыслимо развитие лесного хозяйства в рыночных условиях. Однако в данном отношении нашему лесоустройству еще предстоит преодолеть определенную дистанцию. Для того чтобы сократить ее, следует прежде всего учесть отечественный опыт лесоустройства в рыночных условиях, чему были посвящены лесоустроительные инструкции до начала 30-х гг. и труды вышеназванных классиков отечественного лесоустройства.

В первую очередь это касается необходимости изучения спроса на местном и отдаленном рынках, связанных с устраиваемым объектом, существующих и прогнозируемых там цен на ресурсы и услуги леса, определения затрат на проектируемые мероприятия, анализа доходов и затрат и установления чистого дохода, а следовательно, и эффективности предлагаемых решений. Эти и другие экономические требования до начала 30-х гг. считались необходимыми для лесоустройства, о чем писал около века назад А.Ф.Рудзский в своем "Руководстве к устройству русских лесов". Он считал, что лесоводство в широком смысле учит "технике лесного хозяйства, тогда как лесоустройство занимается экономическую стороною его". Восстановление этой утраченной лесоустройством экономической доминанты теперь, при переходе к рыночной экономике, является его первоочередной задачей (см. также: Смирнов А.Ф. Вопрос о земле в России начала XX века: позиции царя и Государственной Думы // Журнал российского права. 1997. N 3).

Следует также учесть и неиспользованные научные достижения последних десятилетий. Лесоустроительный проект, представляемый среднесрочным планом в виде программы, включает в себя два компонента. Один из них относится к региональной системе лесохозяйственных мероприятий (РСЛХМ), разработанных научными учреждениями на зонально-типологической основе с учетом целевого назначения лесов. Именно эта РСЛХМ гарантирует сбалансированное управление лесами и неистощительное их использование. Другой компонент программ представляет собой комплекс мероприятий, связанных с долгосрочными вложениями с целью коренного изменения условий произрастания (например, осушительная мелиорация) или кардинального изменения состава лесов (например, замена низкотоварных, малоценных древостоев хозяйственно ценными посредством реконструкции).

Различать эти компоненты программы необходимо ввиду различий экономической природы соответствующих затрат (в первом случае - текущие затраты, во втором случае - капитальные вложения) и, следовательно, условий их окупаемости. На эту важную сторону дела рекомендовал обращать внимание еще М.М.Орлов в книге "Лесоуправление". Если затраты на мероприятия первого рода являются необходимым минимальным экономическим гарантом для обеспечения неистощительного лесопользования, то величина капитальных вложений будет целиком зависеть от экономических возможностей владельца леса, в том числе и государства, выступающего в данном случае собственником лесов. Если из текущих затрат определяется минимальная величина арендной платы, то капитальные вложения не относятся к обязательствам арендатора и могут направляться лишь из источников, предусматриваемых в территориальных или федеральных программах.

В целом лесоустроительный проект должен представлять собой такую оптимизированную программу, которая для конкретных условий и состояния лесов дает наиболее эффективный вариант использование ограниченных финансовых и трудовых ресурсов, позволяющий обеспечивать наибольшую доходность лесов в рамках их неистощительного и многоцелевого использования.

Разрабатываемые лесоустроительные проекты должны проходить экспертизу, недопустимо ограничиваться лишь приемкой проекта заказчиком. Такая практика существовала до начала 30-х гг., с этой целью при центральном органе управления лесами функционировала специальная комиссия, называвшаяся тогда лесным ученым комитетом. Создание подобной службы экспертизы лесоустроительных проектов может потребоваться в перспективе.

После экспертизы лесоустроительные проекты утверждаются в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления лесным хозяйством и являются нормативным документом для планирования и финансирования лесного хозяйства по отдельным годам ревизионного периода.