Комментарий к статье 19 Кодекса

 

Характер регулирования отношений собственности на природные ресурсы, в том числе на леса, имеет принципиально важное значение для обеспечения их рационального использования и охраны. В развитых странах исторически сложились две основные формы собственности: публичная и частная. К публичной собственности относится то имущество, которое не относится к частной собственности, включая природные ресурсы, в частности леса, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

Учитывая естественные природно-экономические свойства леса как природного объекта, установление права частной собственности на значительные площади лесных массивов нецелесообразно. Это обусловлено тем, что процесс лесовоспроизводства связан с длительными сроками, нередко превышающими пределы человеческой жизни. Капитал, затраченный на приобретение лесов для ведения лесного хозяйства, приносит прибыль лишь по истечении долгого времени, иногда 100-150 лет. Поэтому именно рубка леса является исключительно прибыльным мероприятием для собственника, заинтересованного прежде всего в получении прибыли. Вложение средств в искусственное лесовосстановление в условиях частной собственности малорентабельно. В связи с этим комментируемая статья закрепляет право государственной собственности (федеральной) на лесной фонд и леса, находящиеся на землях обороны.

Лесной кодекс впервые признал возможность установления права собственности на леса для субъектов Российской Федерации. Согласно ст.9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Правовой основой для признания права собственности на леса за всеми субъектами Российской Федерации является Федеративный договор. Согласно Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации (ст.III) земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. То есть Федеративным договором закреплено право государственной собственности республик на землю и иные природные ресурсы. Часть 4 ст.5 Конституции Российской Федерации предусматривает, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Из этого принципа следует, что не только республики, но и другие субъекты Российской Федерации имеют право собственности на леса. Данное положение подтверждается также тем, что согласно Разделу второму Конституции Российской Федерации "Заключительные и переходные положения" в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации.

Поскольку до подписания Федеративного договора все природные ресурсы были собственностью Российской Федерации, то после признания за субъектами Российской Федерации права собственности на природные ресурсы возникла проблема разграничения этой собственности.

Пункты 1 и 2 ст.214 ГК РФ закрепили возможность отнесения земли и других природных ресурсов, не находящихся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, к федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации. Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом (п.5 ст.214 ГК РФ). Согласно п."г" ст.72 Конституции Российской Федерации разграничение государственной собственности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Первая попытка определить правовые принципы выделения федеральных природных ресурсов была предпринята в Указе Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2144 "О федеральных природных ресурсах"*(23). В основу разграничения государственной собственности на природные ресурсы Указ положил принцип их общегосударственного значения. К федеральным природным ресурсам отнесены: земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ; земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности; земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения, виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской Федерации и другие, а также иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Однако до сих пор в законодательстве, в том числе лесном, не решены вопросы, касающиеся механизма реализации этих норм. Не ясно, какова должна быть форма и правовая процедура взаимной договоренности федеральных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации, предусмотренная Федеративным договором. Эти проблемы остались не решенными в Лесном кодексе. Предполагается, что по данному вопросу должен быть принят федеральный закон (см. также комментарии к ст.14 и 48 ЛК РФ).

В ранее действовавших Основах лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г. вопрос о праве собственности на леса был вообще обойден молчанием. В ст.2 Основ указывалось лишь, что лесной фонд находится в совместном ведении Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации и других субъектов Федерации.

Отсутствие законодательного разграничения права государственной собственности на леса порождает нежелательные конфликты, ущемляет права субъектов Российской Федерации. Так, постановлением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 ноября 1993 г. было вынесено решение о взыскании с Норильского горно-металлургического комбината в пользу Красноярского краевого управления лесами 1 млрд. 185 млн. 468 тыс. 324 рубля в возмещение ущерба, причиненного лесному хозяйству на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. Поскольку ущерб был причинен лесным ресурсам автономного округа - самостоятельного субъекта Российской Федерации, а Высший Арбитражный Суд Российской Федерации вынес решение о взыскании ущерба в пользу Красноярского краевого управления лесами, это вызвало негативную реакцию со стороны органов власти округа, считавших, что лесные ресурсы на его территории принадлежат округу. Решить этот вопрос на базе Основ лесного законодательства было невозможно, поскольку в этом законодательном акте отсутствовал даже термин "государственная собственность".

Трудно решать аналогичные проблемы и на основе нового Лесного кодекса Российской Федерации, поскольку, как уже говорилось выше, комментируемая статья отсылает по данному вопросу к федеральному закону, которого пока еще нет и сроки принятия которого неизвестны.

Остается открытым также вопрос о порядке отнесения лесов к муниципальной собственности. Согласно ст.29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в состав муниципальной собственности входят, в частности, муниципальные земли и другие природные ресурсы. Однако до сих пор в законодательстве не закреплены критерии и порядок отнесения лесов к категории объектов муниципальной собственности (см. комментарий к ст.15 ЛК РФ).