Комментарий к статье 13 Кодекса

 

В этой статье в общем виде определен круг субъектов - участников лесных правоотношений, то есть общественных отношений, складывающихся в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (см. комментарий к ст.5).

Российская Федерация и ее субъекты, как и муниципальные образования, могут выступать в лесных отношениях в двух качествах: как регуляторы лесных отношений в отношении лесов, находящихся под их юрисдикцией на их территории, - и в этих случаях их акты имеют властный, то есть государственно-правовой и административный характер; и как собственники лесов, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении, - в этом случае они выступают на равных с иными участниками лесных отношений - гражданами и юридическими лицами.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане (см. комментарий к ст.14-16).

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как собственники лесов отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст.126 ГК РФ). Из этого принципиального положения в ГК РФ делается следующий вывод: "...обращение взыскания на природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом". Поскольку Лесной кодекс - головной акт лесного права - таких случаев не допускает, можно сделать вывод о недопустимости обращения взысканий на леса, находящиеся в собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Созданные ими юридические лица, согласно той же статье ГК РФ, не отвечают по обязательствам своих создателей, а создатели не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц (кроме случаев, предусмотренных законом).

Особенности ответственности Российской Федерации и ее субъектов в гражданских правоотношениях с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законами об иммунитете государства и его собственности.

Отношения физических и юридических лиц с Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как с носителями власти в области лесных отношений строятся на основе норм конституционного (государственного), административного права, имеющих более публичный характер, чем лесное право. Здесь имеют значение такие конституционные нормы, которые гарантируют каждому судебную защиту его прав и свобод, возможность граждан обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст.46 Конституции), право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст.32 Конституции) и т.п.

В комментируемой статье, как и в ст.1 и 5 ЛК РФ, закреплен принцип приоритета лесного законодательства в регулировании имущественных и административных отношений применительно к отношениям в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Такой подход к разграничению сфер действия лесного и гражданского, административного законодательства (других, более "публичных" отраслей российского законодательства) вытекает не только из норм настоящего Кодекса, но и из норм соответствующих отраслей и содержащихся в них актов.

Например, согласно ст.2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. К комментируемой статье ЛК РФ имеет непосредственное отношение и положение ст.129 ГК РФ: "...земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах".

Таким образом, нормы других отраслей законодательства корреспондируют положениям Лесного кодекса, обеспечивая его приоритет в регулировании лесных отношений. (См.: Новый Гражданский кодекс России и отраслевое законодательство. М., 1995.)

Лесной кодекс отказался от схемы, которой придерживались Основы лесного законодательства Российской Федерации 1993 года и не стал размежевывать компетенцию представительных и исполнительных органов на уровне субъектов Российской Федерации, а также районов и городов (на уровне Федерации такого размежевания не было и в Основах). Но нашему мнению, это является оправданным, так как это разделение находится, в основном, в ведении самих субъектов Федерации и осуществляется ими по-разному. Делать это посредством федерального закона на уровне муниципальных образований еще труднее ввиду разнообразия условий и специфики правотворчества на местах.

В основе классификации участников лесных отношений и органов, осуществляющих государственное управление лесным фондом, лежат объем и характер их компетенции по отношению к данному фонду и функций управления им. Принято различать органы государственного управления общей и специальной компетенции.

Органами государственного управления общей компетенции выступают государственные органы, полномочия которых в области регулирования лесных отношений связаны с определенным административно-территориальным делением. К их компетенции относится управление лесным фондом. Такими функциями наделены Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местной администрации. Каждый из этих органов в пределах предоставленных ему полномочий управляет лесным фондом на территории административно-территориальной единицы.

К органам специальной компетенции, которые осуществляют государственное управление в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов в качестве своей основной задачи, относятся органы системы Федеральной службы лесного хозяйства России. Эти государственные органы были образованы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"*(18).

Органы лесного хозяйства действуют на основе Положения о Федеральной службе лесного хозяйства России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 1994 г. N 808.*(19)

Систему органов управления лесным хозяйством России возглавляет Федеральная служба лесного хозяйства (ФСЛХ). Это федеральный орган исполнительной власти по управлению лесным хозяйством на территории Российской Федерации, который осуществляет государственное регулирование и государственный контроль в области использования, охраны и воспроизводства лесов. В его задачи входят разработка основных направлений государственной лесной политики, обеспечение непрерывного и неистощительного лесопользования, сбережения и приумножения лесов, усиление экологических функций лесов; обеспечение соблюдения порядка лесопользования, соблюдение федеральных интересов при регулировании лесопользования, восстановлении и охране лесов; совершенствование экономических и иных методов управления в лесном хозяйстве.

Федеральная служба лесного хозяйства реализует возложенные на нее задачи самостоятельно, а также через подведомственные ей органы управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации и другие предприятия, организации и учреждения.

Важнейшее направление деятельности Федеральной службы лесного хозяйства - обеспечение нормативной базы рационального лесопользования и охраны лесов. Федеральная служба разрабатывает проекты законодательных актов по вопросам лесного хозяйства, утверждает нормы и правила лесопользования, разрабатывает по согласованию с заинтересованными организациями, а также специально уполномоченными органами в области охраны окружающей природной среды и утверждает инструкции, правила и указания общеотраслевого значения. В ее составе организуется государственная лесная охрана.

Федеральная служба лесного хозяйства непосредственно осуществляет ряд функций государственного управления лесным фондом. В ее компетенцию входят: организация и осуществление во взаимодействии с органами Минприроды России и органами исполнительной власти государственного контроля за использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов; организация лесовосстановительных работ, охрана лесов от пожаров, самовольных порубок и других действий, причиняющих ущерб лесам, защита их от болезней и вредителей леса; обеспечение учета государственного лесного фонда, ведение лесного кадастра, мониторинга лесов, лесоустройство и др.

На Федеральную службу лесного хозяйства возложены: обязанности совершенствования экономического регулирования лесопользования; обеспечение совместно с органами исполнительной власти внедрения арендных отношений и экономических механизмов в области использования, воспроизводства и охраны лесов; разработка совместно с органами исполнительной власти, а также по согласованию со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды государственных программ развития лесного хозяйства, прогнозов в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, координация деятельности, связанной с осуществлением этих программ; отнесение лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, а также перевод их из одной группы или категории защитности в другую по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Минприроды России; утверждение по согласованию с органами исполнительной власти и специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды расчетных лесосек для заготовки древесины в порядке рубок главного пользования и др. (подробнее см. ст.51-53 ЛК и комментарий к ним).

Административные отношения включают и предполагают организацию взаимодействия между органами специальной компетенции. Ближайшим к ФСЛХ является Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкологии), образованный Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. на базе Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов и сохранивший в соответствии с последующими актами Правительства основные функции указанного Министерства. Госкомэкологии является активным участником лесных отношений, будучи специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды, предусмотренным в ряде статьей ЛК РФ (62, 69, 70, 76, 131, 133, 135 и др.).

Госкомэкологии Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление и координацию деятельности в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Комитет действует на основе Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 1997 г. N 643*(20). В число его основных задач, в частности, входит обеспечение комплексного управления в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны окружающей среды и природных ресурсов, координация деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций в области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Взаимоотношения органов федеральной службы лесного хозяйства России с органами системы Госкомэкологии (Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов) Российской Федерации были определены постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 943 "О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды"*(21) Согласно этому постановлению Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и в пределах компетенции координируют деятельность специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и в соответствующих сферах управления (в том числе Федеральной службы лесного хозяйства России), которые в соответствии с законодательством решают вопросы в области охраны окружающей природной среды по согласованию или совместно со специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды (см. также комментарий к ст.131).