Комментарий к статье 14 Кодекса

 

Нормы комментируемой главы Лесного кодекса во многом имеют государственно-правовой характер, поэтому целесообразно привести некоторые конституционные нормы, ставшие основой для этих законоположений.

Согласно ст.1 Конституции Российской Федерации Россия - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Наименования Российской Федерации и Россия равнозначны. Государственную власть в России осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10 и 11 Конституции).

Названные субъекты (участники) лесных отношений выполняют свои функции на основе и во исполнение Конституции, законов Российской Федерации, регламентов Государственной Думы и Совета Федерации, Закона Российской Федерации о Правительстве Российской Федерации, конституции и законодательства республик, уставов и законодательства краев, областей, городов федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга), автономной области, автономных округов (см. ст.5 Конституции и комментарии к ст.46-52 ЛК РФ).

Участие органов государственной власти в регулировании и реализации лесных отношений различно: в гл.8 ЛК РФ (ст.51-53) предусматриваются система и порядок функционирования органов исполнительной власти в области использования и охраны лесных ресурсов; в гл.15 и 16 (ст.109-112) - разрешение судами, арбитражными судами, иными звеньями судебной системы споров и применение мер административной, уголовной и гражданско-материальной ответственности; часть полномочий Российской Федерации и ее субъектов, закрепленных в ст.46-47, реализуются законодательными и представительными органами Российской Федерации и ее субъектов.

Компетенция Федерального Собрания и его палат установлена в ст.102, 103, 105 и 106 Основного Закона. Статус этих органов и порядок осуществления ими своей компетенции предусмотрены также в ст.97-101, 104, 107 и 108 Конституции. Основная форма участия законодательных (представительных) органов Российской Федерации и ее субъектов в регулировании и реализации лесных отношений - это принятие законов, иных нормативных правовых актов, которыми предоставляются права и налагаются обязанности на участников лесных отношений, а к полномочиям Совета Федерации, кроме того, относятся ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации (см. ст.1 и 3 ЛК РФ).

Согласно ст.5 Конституции федеративное устройство России основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией, предусматривающей компетенцию Российской Федерации, совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и компетенцию субъектов Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации, согласно ст.71 Конституции, в комментируемой области относятся:

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических, в области лесных отношений);

д) федеральная государственная собственность (прежде всего на леса, на другие природные ресурсы) и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

м) производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране лесных объектов, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);

р) метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области лесных отношений, охраны окружающей среды).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, согласно ст.72 Конституции, находятся:

б) защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области лесных отношений);

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности (прежде всего на леса, на другие природные ресурсы);

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

к) земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации, согласно ст.73 Конституции, обладают всей полнотой государственной власти.

Это размежевание компетенции в области экологии и лесных отношений "по вертикали" представляется весьма важным и осуществляется на двух уровнях: федеральном - Государственной Думой и Советом Федерации, Президентом и Правительством Российской Федерации; на уровне субъектов Российской Федерации - правотворческими органами субъектов Российской Федерации.

Компетенция Российской Федерации реализуется прежде всего путем принятия нормативных правовых актов по соответствующим вопросам. Иллюстрацией может служить следующий перечень актов, принятых федеральными органами в области лесных отношений:

О порядке перевода лесных земель в нелесные. Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1064;

Положение о порядке рассмотрения ходатайств о переводе лесных земель в нелесные. Утверждено приказом Рослесхоза от 29 марта 1994 г. N 69;

О порядке отнесения лесного фонда к группам лесов. Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1065;

Положение о порядке рассмотрения ходатайств об отнесении лесного фонда к группам лесов. Утверждено приказом Рослесхоза от 29 марта 1994 г. N 68;

Положение о федеральной службе лесного хозяйства. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 1994 г. N 808;

Размеры неустоек за нарушение лесохозяйственных требований при отпуске древесины на корню. Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 1995 г. N 67;

О федеральной целевой программе развития лесопромышленного комплекса. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 ноября 1995 г. N 1123;

Положение о порядке осуществления государственными органами управления лесным хозяйством государственного контроля за состоянием, использованием, защитой лесов. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 3 мая 1994 г. N 430;

Основные положения лесного мониторинга в России. Приложение к постановлению Коллегии Рослесхоза от 19 октября 1993 г.;

Санитарные правила в лесах Российской Федерации. Утверждены приказом Рослесхоза от 18 мая 1992 г. N 90;

О мерах по усилению охраны лесов от пожаров и защиты от вредителей и болезней в 1996 г. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 января 1996 г. N 16;

Правила пожарной безопасности в лесах. Утверждены, постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 9 августа 1993 г. N 886;

О ставке отчислений (сбора) на воспроизводство, охрану и защиту лесов. Указ Президента Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. N 2271;

О порядке взимания и целевого использования отчислений на воспроизводство, охрану и защиту лесов. Инструкция ГНИ Российской Федерации, Минфина Российской Федерации, Рослесхоза от 3 марта 1993 г.;

Основные положения о порядке и условиях взимания лесных податей. ГНС РФ, Минфин РФ, Рослесхоз от 14 декабря 1993 г.;

Предельные размеры платы за пользование дикими животными по разрешениям (лицензиям) на их добычу. Приложения 1, 2 к распоряжению Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 г. N 939-р.

"По горизонтали" совершенствование экологического и лесного законодательства и реализации полномочий в области лесных отношений осуществляется в трех направлениях соответственно составу лесных и экологических норм, которые группируются следующим образом: а) собственно экологическое законодательство; б) природоресурсное законодательство, в том числе и прежде всего - лесное законодательство; в) другие отрасли законодательства, регулирующие отношения, возникающие при использовании и охране лесов (гражданское, административное (санитарное), финансовое и иные отрасли законодательства (подробнее см. комментарий к ст.5 ЛК РФ). Статьями 46-48 и др. ЛК РФ разграничиваются полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами (см. комментарий к этим статьям).

Примером участия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в лесных отношениях и конкретного договорного размежевания полномочий может служить Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей природной среды.

По этому Соглашению Правительство Российской Федерации и Правительство Свердловской области, именуемые далее Сторонами, руководствуясь Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области, исходя из необходимости рационального использования лесных и других природных ресурсов и осуществления согласованных действий по охране окружающей среды, договорились о нижеследующем:

Состав лесных и других природных ресурсов федерального значения (федеральной собственности) на территории Свердловской области определяется в соответствии с приложением к Соглашению. Природные ресурсы, не отнесенные к федеральным, относятся к областным или муниципальным природным ресурсам согласно договорам органов государственной власти Свердловской области с органами местного самоуправления. До такого распределения эти природные ресурсы относятся к природным ресурсам областного значения.

Статус федеральных особо охраняемых природных территорий и федеральных природных ресурсов на территории Свердловской области определяется законодательством Российской Федерации. Органы государственной власти Свердловской области в соответствии с федеральным законодательством участвуют в управлении федеральными природными ресурсами. Статус областных и муниципальных лесных и других природных ресурсов определяется федеральными и областными законами. Органы государственной власти Свердловской области определяют порядок пользования областными природными ресурсами, включая их квотирование и лицензирование, в соответствии с федеральным законодательством. Собственность на продукцию, полученную при пользовании недрами (минеральное сырье, иные сырьевые ресурсы), определяется на основании договоров, заключаемых в соответствии с федеральными и областными законами, если отношения собственности на эту продукцию не урегулированы непосредственно законом.

Органы государственной власти Свердловской области, на основе базовых нормативов платы, установленных органами государственной власти Российской Федерации, определяют дифференцированные ставки платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и за пользование природными ресурсами. При отсутствии установленных федеральными органами власти базовых нормативов органы государственной власти Свердловской области самостоятельно устанавливают базовые нормативы платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и за пользование природными ресурсами. Для природных ресурсов, находящихся в областной собственности, органы государственной власти Свердловской области вправе устанавливать самостоятельно нормативы платы в соответствии с правовыми актами Российской Федерации и Свердловской области.

На финансирование территориальных природоохранных органов Свердловской области направляется 10% средств от платы за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, перечисляемых предприятиями, учреждениям и организациями, расположенными на территории Свердловской области, в федеральный бюджет через территориальное управление федерального казначейства. Финансирование мероприятий по оздоровлению территорий Свердловской области, объявляемых в установленном законодательством Российской Федерации и Свердловской области порядке зонами чрезвычайной экологической ситуации, производится в первую очередь за счет средств предприятий, учреждений, организаций - непосредственных виновников деградации природной среды, а также за счет целевых средств областного бюджета и внебюджетных фондов. На территории Свердловской области без согласия ее органов государственной власти не могут осуществляться размещение экологически вредных производств, захоронение радиоактивных и токсичных веществ.

Соглашение заключается сроком на пять лет и автоматически продлевается на последующие пятилетние периоды, если ни одна из Сторон не заявит другой Стороне путем письменного уведомления за шесть месяцев до истечения соответствующего срока о своем желании прекратить его действие. Внесение изменений и дополнений в Соглашение осуществляется по взаимному согласию Сторон (Соглашение заключено в Москве 12 января 1996 г. в двух экземплярах, по одному для каждой Стороны).

В Приложении к Соглашению указаны природные ресурсы и природные объекты федерального значения на территории Свердловской области:

1. Особо охраняемые природные территории - (заповедники, национальные парки), созданные в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации: заповедники "Денежкин камень" и "Висимский", "Припышминские боры". 2. Водные ресурсы - отнесение к федеральной собственности водных объектов на территории Свердловской области осуществляется в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации. 3. Животный мир - отнесение к федеральной собственности объектов животного мира осуществляется в порядке, установленном федеральным законом. 4. Лесной фонд - отнесение к федеральной собственности лесного фонда осуществляется в соответствии с федеральным законом (см. также комментарий к ст.48 ЛК РФ; Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996).