Комментарий к статье 53 Кодекса

 

В статьях 51 и 52 ЛК РФ отмечается, что государственное управление лесами в процессе их охраны, использования и воспроизводства может осуществляться непосредственно через исполнительные органы власти Российской Федерации и ее субъектов или через специально уполномоченные органы федерального органа управления лесным хозяйством. Это следует подчеркнуть: федеральный орган управления лесным хозяйством существовал, существует, и очевидно, что потребность в нем сохранится и в будущем. Достоинство данного Кодекса в том, что в нем впервые четко обозначена вертикаль, показывающая взаимосвязь и преемственность всех уровней государственного управления лесами, включая территориальные органы на уровне субъекта Федерации и его местные (низовые) федеральные органы управления, представляемые лесхозами. Именно при таком преемственном соподчинении возможно обеспечение единой государственной политики в управлении лесами. Их полномочия вытекают из тех полномочий, которые соответственно уровням определены для Российской Федерации и ее субъектов (ст.46, 47 и 48 ЛК РФ). Однако полнота реализации этих полномочий, а следовательно, и эффективность управления лесами будет зависеть от статуса специально уполномоченного федерального органа, который, в свою очередь, в немалой степени предопределяет эффективность его взаимодействия с органами государственной исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов*(38).

Нынешний федеральный орган управления лесами, представляемый Федеральной службой лесного хозяйства России, занимает одну из самых низких ступеней в иерархии органов исполнительной власти Российской Федерации. Значимость его оказалась приниженной даже по сравнению с Гослеспромом, выступающим в ранге государственного комитета, хотя он представляет интересы предпринимательских структур, являющихся лесопользователями. На форумах лесной общественности не раз звучал призыв к Правительству и Президенту Российской Федерации о необходимости поднять статус федерального органа управления лесами до уровня министерства. Такие предложения вносились и "классиками" лесной науки. Известный в прошлом деятель отечественного лесоведения, профессор М.М.Орлов еще в 30-е гг. писал о том, что Россия как самая многолесная держава самим своим положением в мировом лесном балансе требует для эффективного управления своими лесными богатствами воссоздания центрального государственного органа управления лесами на уровне министерства, приравниваемого в то время к наркомлесу.

Территориальные федеральные органы управления лесами на практике выступают под разными названиями (министерства, комитеты, управления), что не меняет их сути. Но нередко они теряют свою самостоятельность, входя даже в многолесных регионах в объединенные органы управления, занимающиеся также либо иными природными ресурсами (в Республике Коми), либо лесной промышленностью (в Вологодской области), что противоречит потенциальному статусу федерального органа управления лесами и мешает осуществлению возложенных на него функций. Это положение на практике требует корректировки.

Однако, как бы ни был высок даже в будущем статус федерального органа управления лесами и его территориальных подразделений, он не обойдется без взаимодействия и активной поддержки в выполнении своих полномочий со стороны исполнительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов. Мало того, при делегировании полномочий специальному федеральному органу нельзя снимать ответственности с исполнительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов, которые в силу своей общей компетенции могут и должны осуществлять координацию и согласованное управление многими другими отраслями и сферами общественной жизни, не допуская принижения роли и ограничения практических возможностей в развитии всего лесного сектора экономики в общих программах социально-экономического развития страны и ее экологической безопасности.

Это следует подчеркнуть, потому что неоправданное отставание в развитии лесного хозяйства и других лесных отраслей на протяжении, к сожалению, всей обозримой истории России имело в качестве первопричины недооценку верхними уровнями государственной исполнительной власти роли лесов, лесного хозяйства и всего лесного сектора в развитии национальной экономики и общего благосостояния страны. Исправить это неблагополучное положение можно только по линии двустороннего активного взаимодействия системы государственных исполнительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов со специально уполномоченными федеральными (и в их составе территориальными) органами управления лесами.

Это взаимодействие может быть обеспечено при подготовке и реализации согласованных общих и специальных программ, законов, а также при проведении налоговой, финансовой и инвестиционной политики, составляющих в целом экономический и правовой механизм реализации программ. Именно вследствие отсутствия такой согласованности лесное хозяйство до последнего времени не располагало даже узаконенной системой финансирования, что ставило под сомнение реальные возможности государственного управления лесами как федеральной собственностью в части их охраны и защиты (например, от пожаров и вредителей), не говоря уже о воспроизводстве изымаемых ресурсов, без чего немыслимо осуществлять неистощительное лесопользование и тем более сохранять биоразнообразие.

Эффективное государственное управление лесами как федеральной собственностью требует сбалансированной системы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов со всей вертикалью специально уполномоченных федеральных органов управления лесами, включая территориальные органы управления. Однако в упомянутой иерархии органов управления лесами слабым звеном может оказаться орган управления лесами, каждодневно действующий в условиях конкретной реальности, непосредственно в лесу, на земле. Обозначенные в Кодексе функции лесхозов и входящих в их состав лесничеств, а тем более стимулы для проявления инициативы и предприимчивости могут оказаться недостаточными как для надлежащей реализации лесного дохода (основной статьи финансирования лесного хозяйства), так и для укрепления всей социально-экономической инфраструктуры на лесной земле (включая строительство дорог для интенсивного использования лесов и хозяйства в них), на которой держится федеральная вертикаль управления лесами. Вместе тем и эти местные органы управления лесами не могут эффективно работать без взаимодействия с населением и представляющими его интересы органами местного самоуправления. Данный вопрос требует внимательного к себе отношения с целью достижения баланса интересов с точки зрения управленческой вертикали.

В ст.53 отмечается, что федеральный орган управления лесным хозяйством в целях рационализации использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов создает специализированные организации по охране лесов от пожаров, по борьбе с вредителями и болезнями леса, лесоустроительные организации и другие. В данном случае перечислены организации, имеющие неоднозначный, а порой и неопределенный статус в системе управления лесами. К ним примыкают научно-исследовательские организации, без которых трудно представить государственное управление лесами и которые вместе с тем требуют для своей защиты государственного статуса в системе федерального органа управления лесами. Статуса государственных учреждений в составе федеральных органов управления лесами требуют и организации, связанные с лесоустройством, в силу того что они должны обеспечивать независимый от чьих-либо внешних влияний государственный учет лесов и всех земель лесного фонда и проект плана устойчивого управления этим объектом как имуществом федеральной собственности в национальных интересах.

В целом гл.8, представленная ст.51, 52, 53 Лесного кодекса, является более прогрессивной ступенью в развитии системы органов исполнительной власти с целью осуществления государственного управления лесами по сравнению с предшествующим лесным законодательством.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 5 июля 1994 г. N 808 на Федеральную службу лесного хозяйства возложены функции государственного управления в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов; государственного контроля за использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов; ведения государственного учета лесов и государственного лесного кадастра; охраны лесов от пожаров, самовольных порубок и других действий, наносящих ущерб лесу (см. также комментарий к ст.13 ЛК РФ).