Комментарий к статье 123 Кодекса

 

Аналогичная по заголовку, тематике и примерному содержанию статья была и в Основах лесного законодательства Российской Федерации от 1993 года. Наличие подобных законоположений обусловливается все большей урбанизацией населения, увеличением потребности в эксплуатации антропогенной, рекреационной и иных функций окружающей среды и составляющих ее компонентов, в том числе участков леса (под рекреацией понимается отдых, восстановление сил после труда; например, рекреационный лес - предназначенный для отдыха, восстановления сил. См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М, 1992).

Пребывание в лесу большого количества людей по-разному воздействует на его состояние: изменяется состав деревьев и кустарников, уничтожается лесная подстилка, меняются условия пребывания животных, уплотняется почва, мнется травяной покров. Предусмотренные комментируемой статьей мероприятия могут включать устройство дорог и тропинок, мест для кострищ, привалов, разбивки палаток, мест для курения, приготовления пищи, сбора мусора, строительство скамеек и беседок. Эти мероприятия направлены как на организацию отдыха, так и на поддержание и восстановление леса, а именно: создание под пологом ослабленных древостоев молодых устойчивых насаждений, проведение санитарных и ландшафтных рубок, формирование устойчивых и разнообразных насаждений.

Основным федеральным актом в данной области является постановление Совета Министров РСФСР от 12 декабря 1984 г. "О порядке выдачи разрешений на размещение в лесах и на землях государственного лесного фонда, не покрытых лесом, туристских лагерей, баз отдыха и других подобных объектов с возведением строений некапитального типа и о порядке пользования лесом в культурно-оздоровительных целях"*(82). Эти леса выделяются на основе генеральных планов развития городов и схем районных планировок, генеральных схем развития лесного хозяйства. Разрешение на возведение сооружений некапитального типа выдается органами, имеющими право предоставлять земельные участки в пользование.

Если на участках лесного фонда предусматривается строительство здравниц, домов отдыха, дач, баз отдыха капитального типа, то для этого требуется предварительное изъятие участков из состава лесного фонда по правилам лесного и земельного законодательства, поскольку такое пользование (и владение) к лесным относиться не будет.

На территориях, используемых для отдыха населения, должны сохраняться природные ландшафты, архитектурная планировка пригородных зон, животный и растительный мир, водоемы. Это входит в обязанности граждан, пребывающих в лесах, районной и городской администраций, собственников и пользователей лесного фонда.

По сложившейся традиции отношения лесопользователей с местными администрациями по поводу рекреационного использования лесов нередко оформляются договорами, в которых предусматриваются права и обязанности сторон, в том числе культурно-бытовое и транспортное обслуживание отдыхающих, организация торговли, питания, зрелищных и спортивных мероприятий, поддержание общественного порядка. Договоры, заключенные между городами федерального значения Москвой и Санкт-Петербургом и прилегающими областями, их районами, предусматривают закрепление за городскими округами и районами загородных лесных зон отдыха с возложением на города основных обязанностей по их обустройству и лесоустройству.

Туристические цели лесопользования предполагают обеспечение активного, маршрутного, походного туризма - пешего, водного, велосипедного, конного - путем сохранения вдоль всего маршрута благоприятного ландшафта. Некоторые выработанные правила реализации таких целей сводятся отчасти к тому, чтобы проектировщики гордились не только тем, что спроектируют и построят, но и тем, какое строительство предотвратят. Новые сооружения нужны не для того, чтобы украшать местность и повышать комфорт, а чтобы снизить нагрузки на лес, уменьшить его загрязнение; сооружения и виды на маршруте должны не только привлекать туристов, но и побуждать к дальнейшему осмотру; рекреационную среду вокруг туристских троп лучше не проектировать и строить, а стимулировать и выращивать путем неприметного влияния на туристскую самодеятельность; проектировщики, архитекторы, строители должны преодолевать стремление к украшательству, урбанизации, асфальтобетономании и следовать заповеди: "Не навреди" (См.: Человек - среда - рекреация. Рига, 1987. С.130-138).

Серьезной современной проблемой является организация рекреационного лесопользования на особо охраняемых природных территориях - в государственных природных заповедниках, национальных и природных парках, государственных природных заказниках, дендрологических парках и ботанических садах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах: они выполняют культурные, эстетические, рекреационные и оздоровительные функции, изъяты из хозяйственного использования, и расположенные в них леса имеют особый режим охраны.

Так, согласно Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" на национальные парки возлагается задача создания условий для регулируемого туризма и отдыха. Для этого выделяются функциональные зоны - познавательного туризма, предназначенные для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка; рекреационная, предназначенная для отдыха; охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения; обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей (ст.13 и 15 Закона).

Согласно вышесказанному средствами национальных парков, которыми они распоряжаются, являются средства от просветительской, рекреационной деятельности. Обеспечение регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков осуществляется в соответствии с утвержденными проектами либо на основании лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, предоставляемых дирекциями национальных парков, если предлагаемые услуги по обслуживанию посетителей не противоречат целям деятельности национальных парков и не причиняют ущерба природным комплексам. Владельцам лицензий могут предоставляться в аренду земельные участки, природные объекты на условиях, определенных договорами, заключаемыми с дирекциями национальных парков; договора подлежат регистрации в государственных органах, в ведении которых находятся национальные парки (ст.16 и 17 Закона "Об особо охраняемых природных территориях").

Наряду с этим природные парки имеют одной из целей создание условий для отдыха (в том числе массового), сохранение рекреационных ресурсов и возможность выделения рекреационных зон (ст.18 и 21). Лечебно-оздоровительные местности и курорты (имеющие, как правило, массивы лесов) выделяются в целях сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств; организуются округа санитарной или горно-санитарной охраны (ст.31 и 32 указанного Закона).

Комментируемая статья Лесного кодекса корреспондирует со ст.86 Кодекса "Пребывание граждан в лесах": при определенных условиях, не заготовка древесины, а рекреационное пользование лесом становится главным лесным пользованием. Однако правовой характер этих норм лесного законодательства не совпадает, на что справедливо обратила внимание Г.Н.Полянская: под рекреационным лесопользованием подразумеваются предоставление участков, проведение мероприятий, правоотношения с участием государственных и муниципальных органов, установление дополнительного порядка этого специфического лесопользования (см.: Полянская Г.Н. Актуальные вопросы лесного законодательства. М., 1985).

Субъекты Российской Федерации утверждают порядок пользования участками лесного фонда для рекреационных целей как отдельными, специально посвященными этому актами, так и комплексными актами лесного законодательства. Например, согласно ст.54 Лесного кодекса Удмуртской Республики, в целях организации отдыха населения местные органы администрации - владельцы лесного фонда, а по согласованию с ними и лесохозяйственными органами иные юридические лица проводят мероприятия с соблюдением санитарных, противопожарных и природоохранных требований.

В соответствии со ст.45 Закона Республики Карелия "О лесах Республики Карелия" в целях организации отдыха населения Госкомлес, Госкомприрода и их органы вместе с органами местной администрации проводят в лесах зеленых зон и в других лесах мероприятия по благоустройству лесных участков с учетом сохранения лесной среды. Подобные нормы имеются в ст.717 Лесного кодекса Республики Башкортостан, ст.29 Закона "О лесе" Республики Саха (Якутия), ст.31 Закона "О лесе" Республики Бурятия и др.