Комментарий к статье 102 Кодекса

 

Комментируемая статья может быть правильно осмыслена в контексте ст.96 и 101 настоящего Кодекса (см. комментарий к ним). Основными законами, регулирующими указанные в статье вопросы, являются Закон Российской Федерации от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" (с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. и от 2 июня 1993 г.)*(67) и Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях"*(68).

В соответствии с первым из них граждане вправе принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, петициях, референдумах по охране окружающей среды, излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями, требовать их рассмотрения; требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране; требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую среду и здоровье человека; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями (см. комментарий к Закону "Об охране окружающей природной среды" под ред. С.А.Боголюбова. М., 1997).

Предусматриваются обширные полномочия общественных экологических объединений в области охраны окружающей среды (ст.13 того же Закона). Уместно, однако, заметить недостаточное использование гражданами и их объединениями своих полномочий, слабую активность в реализации своих прав и защите природных ресурсов (подробнее см.: С.А.Боголюбов. Защита экологических прав. Пособие для граждан и общественных объединений. М., 1996). Между тем и Конституция Российской Федерации, и ст.12 Закона "Об охране окружающей природной среды" обязывают граждан "принимать участие в охране окружающей природной среды": по нашему мнению, это включает в себя и необходимость реализации их выше перечисленных экологических полномочий.

Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности. Деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах - общедоступной.

Свобода деятельности общественных объединений во многом определяется их взаимоотношениями с государством, его органами и должностными лицами. В соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях" государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ; заключения договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе.

Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.

Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных законом случаях, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними.

Это прежде всего государственная регистрация общественного объединения органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения. Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации, но объединение считается созданным с момента утверждения устава и формирования руководящих и контрольно-ревизионных органов на съезде (конференции) или общем собрании общественного объединения.

Все профессиональные союзы должны быть равны перед законом. Специфическая деятельность профессиональных союзов стимулируется, а особенности, связанные с их созданием, функционированием, реорганизацией и ликвидацией регулируются законодательством о профессиональных союзах, принимаемым в соответствии с Законом "Об общественных объединениях".

Право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественное объединение для защиты общих интересов и достижении общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений.

Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправлении, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке предусмотренном Законом "Об общественных объединениях" и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Орган, регистрирующий общественные объединения, в месячный срок обязан рассмотреть заявление общественного объединения о его регистрации и принять одно из решений: зарегистрировать общественное объединение и выдать учредителям свидетельство о его государственной регистрации либо отказать в государственной регистрации и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке.

Перечень оснований, по которым может быть отказано в регистрации общественного объединения, включает обстоятельства, предусмотренные ч.5 ст.13 Конституции Российской Федерации, другие основания, строго предусмотренные Законом "Об общественных объединениях". Отказ в регистрации по мотивам нецелесообразности создания общественного объединения не допускается. Отказ в государственной регистрации либо уклонение от нее могут быть обжалованы в суд. Кроме того, отказ в регистрации не является препятствием для повторной подачи документов на государственную регистрацию при условии устранения оснований, вызвавших отказ (учреждения юстиции обязаны указать конкретные положения законодательства Российской Федерации, нарушение которых повлекло отказ в государственной регистрации данного объединения).

Устав объединений должен предусматривать цели, задачи, структуру и территорию деятельности общественного объединения, условия, порядок приема и выхода, права и обязанности членов (участников), полномочия, порядок образования и сроки полномочий руководящих органов, источники образования средств и иного имущества общественного объединения и его организаций.

Равенство общественных объединений проявляется в равенстве их прав в общественной и хозяйственной деятельности.

Во-первых, это возможность свободного распространения информации о своих целях и деятельности, участие в формировании органов государственной власти и управления и в выработке их решений, представление и защита законных интересов своих членов и осуществление иных полномочий в соответствии со своими уставами и законодательством России.

Во-вторых, это права всех общественных объединений учреждать средства массовой информации, осуществлять издательскую деятельность, создавать в целях выполнения уставных задач предприятия и хозрасчетные организации, иметь в собственности здания, сооружения, жилищный фонд, оборудование, инвентарь, имущество культурно-просветительского и оздоровительного назначения. Денежные средства равным образом могут формироваться из вступительных и членских взносов (если это предусмотрено уставом общественного объединения), добровольных взносов, пожертвований, поступлений от лекций, выставок, лотерей, спортивных и иных мероприятий, доходов от производственной, хозяйственной, издательской и иной деятельности, не запрещенной законом.

Конституцией предусматривается перечень оснований, при наличии которых запрещается создание и деятельность общественных объединений. Если при регистрации устава проверяются цели общественного объединения, то после регистрации - действия общественного объединения. И то и другое возложено на учреждения Министерства юстиции Российской Федерации, которые вправе требовать от руководящего органа общественного объединения представления принятых решений, направлять своих представителей для участия в проводимых общественным объединением мероприятиях, получать объяснения от членов объединений.

Свобода деятельности общественных объединений заключается также в том, что им гарантируется самостоятельность в принятии уставов и избрании руководящих органов, составлении программы и управлении собственностью, распространении информации о своей деятельности и выступлении с инициативами по различным вопросам общественной жизни. Условия и порядок приобретения, утраты членства, включая условия выбытия из членов общественных объединений по возрасту, определяются уставами общественных объединений.

Требование об указании в официальных документах на членство или участие в тех или иных общественных объединениях не допускается. Принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может служить основанием для ограничения их прав и свобод, условием для предоставления им государством каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством России.

В законодательстве предусматриваются меры против злоупотреблений правом на объединение. Общественное объединение может быть ликвидировано лишь по решению суда на основании заявления прокурора в случаях несоблюдения ч.5 ст.13 Конституции Российской Федерации, виновного нарушения прав и свобод граждан, иных неоднократных или грубых нарушений правовых актов либо систематического совершения деятельности, противоречащей уставным целям. Государство, его органы, общественные объединения и граждане несут равную ответственность за соблюдение законодательства об общественных объединениях. В случаях нарушений незарегистрированными общественными объединениями ответственность несут лица, входящие в состав руководящих органов этих объединений.

Статьей 239 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривается уголовная ответственность за организацию объединения, деятельность которого сопряжена с причинением вреда здоровью граждан или с иными посягательствами на личность или права граждан либо с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей. Законом об общественных объединениях предусматриваются следующие обязанности общественных объединений: соблюдать законодательство России, общепризнанные принципы и нормы международного права, свои уставы и иные учредительные документы, ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия, данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц.

В случае нарушения общественными объединениями законов, а также совершения иных действий, противоречащих законам, уставным целям, прокуроры вносят в руководящие органы данных общественных объединений представление об указанных нарушениях и устанавливают срок для их устранения. Если в установленный срок эти нарушения не устраняются, деятельность общественных объединений приостанавливается на срок до шести месяцев решением соответствующего суда на основании заявления прокурора.

Орган, регистрирующий общественные объединений, вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности общественных объединений после двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в суд в установленном законом порядке или не признаны судом не основанными на законе.

В случае приостановления деятельности общественного объединения на срок, установленный решением суда, приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать собрания, митинги, демонстрации и другие публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, и уплате штрафов.

Если в течение установленного срока приостановления деятельности общественного объединения оно устраняет нарушение, послужившее основанием для приостановления его деятельности, то после окончания указанного срока общественное объединение возобновляет свою деятельность (подробнее см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С.117-124, 184-189, 246-249).

Последние десятилетия развивается институт участия общественности в охране природных ресурсов и окружающей среды в форме организации общественных инспекций: наука и практика не раз обсуждали концепции их природоохранной деятельности - от самостоятельного проведения рейдов и наложения административных взысканий через дружины и товарищеские суды до сотрудничества со специально уполномоченными государственными органами и выполнения поручений исключительно по их заказам и под их контролем (подробнее см.: Боголюбов С.А. Природоохранительная деятельность общественности: правовые формы. М., 1989). Функционировали общественные охотничья, рыбоохранная, сельскохозяйственная, природоохранная (экологическая) и другие инспекции.

Приказом Федеральной службы лесного хозяйства Российской Федерации от 4 января 1994 г. N 6 утверждено Примерное положение об общественной лесной инспекции, являющейся добровольным формированием, действующим на основе равноправия ее членов, самоуправления, законности и гласности. Общественная лесная инспекция считается местным органом общественного контроля и ставит своей задачей проверку выполнения требований лесного законодательства Российской Федерации и Закона "Об охране окружающей природной среды" предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм их собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами. Члены общественной лесной инспекции получают статус лесных инспекторов.

За активное участие в охране и защите леса общественные лесные инспекторы поощряются органами местного самоуправления и органами управления лесным фондом, отличившиеся общественные лесные инспекторы награждаются значком "За сбережение и приумножение лесных богатств Российской Федерации", другими нагрудными знаками.

Согласно Примерному положению администрация лесхозов и лесничеств обязана помогать общественным лесным инспекторам в изучении нормативно-правового материала по вопросам использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, в проведении с ними инструктажа по вопросам контрольной деятельности, содействовать инспекторам в предоставлении помещений для проведения собраний, размещения штаба инспекции и по другим вопросам.

Общественные лесные инспекторы, в частности, обязаны:

вести разъяснительную работу с населением по вопросам сбережения и приумножения лесных богатств;

при обнаружении лесного пожара непосредственно принимать меры к его тушению с одновременным извещением об этом работников лесхозов и лесничеств, органов местного самоуправления; помогать лесхозу и лесничеству в организации работ по тушению пожаров, в том числе с участием населения, привлекаемого для этих целей в установленном порядке (см. также: ст.94-97 ЛК РФ и комментарий к ним);

принимать меры к прекращению незаконной рубки леса, незаконной пастьбы скота, незаконного сенокошения и иного незаконного пользования участками лесного фонда, а также незаконной охоты на территории лесного фонда;

передавать составленные ими протоколы о нарушениях правил пожарной безопасности в лесах, нарушениях правил лесопользования и других нарушениях лесного законодательства, а также протоколов о незаконной охоте на территории лесного фонда лесхозу, лесничеству;

сообщать органам государственной власти и управления, правоохранительным и природоохранительным органам о выявленных недостатках и нарушениях в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.

Общественные лесные инспекторы согласно Примерному положению имеют право:

проверять соблюдение требований лесного законодательства и законодательства об охране окружающей среды предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм их собственности и подчинения, а также гражданами;

составлять протоколы о выявленных нарушениях лесного законодательства самостоятельно, совместно с работниками государственной лесной охраны и государственными инспекторами по контролю за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов;

проверять документы на право рубки и вывозки леса, пастьбы скота, сенокошения, иного пользования участниками лесного фонда, охоты;

задерживать в установленном порядке лиц, виновных в возникновении лесных пожаров, незаконных рубках и других нарушениях лесного законодательства, а также нарушениях правил и сроков охоты, и при необходимости доставлять их в соответствующие органы;

составлять протоколы о нарушениях правил пожарной безопасности в лесах, нарушениях правил лесопользования, иных нарушениях лесного законодательства, протоколы о незаконной охоте на территории лесного фонда;

вносить в лесхоз, лесничество, вышестоящие органы управления лесным хозяйством предложения по улучшению дела охраны и защиты леса, использования лесных ресурсов;

в установленном порядке задерживать в лесу, по пути из леса или на месте потребления незаконно добытую лесонарушителем продукцию;

ставить перед органами государственной власти и управления лесным хозяйством вопросы о принятии мер для устранения нарушений лесного законодательства и наказании виновных в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, во-первых, права и обязанности инспекторов, предоставляющие им определенные полномочия, дополняют друг друга и нередко пересекаются; во-вторых, они достаточно емки и определенны, для того чтобы решать поставленные задачи; в-третьих, решение вопросов охраны природы общественностью на основании утвержденного государственным органом положения во многом зависит от зрелости, активности и правовой культуры граждан, эффективности их взаимодействия с курирующим государственным органом.

 

Раздел V
Платежи за пользование лесным фондом и финансирование расходов на ведение лесного хозяйства