Комментарий к статье 109 Кодекса

 

При использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов могут возникать такие ситуации, когда действия участников лесных отношений либо их халатное бездействие нарушают чьи-то права и интересы. Например, возможен спор об арендной плате за пользование участком лесного фонда, об объеме работ по защите и воспроизводству лесов, по поводу решения органа управления лесным хозяйством о приостановке, ограничении или прекращении работ в лесу и т.д.

Причиной споров могут быть как действительно злонамеренные действия (бездействие), так и заблуждение одной из сторон по поводу своих прав, обязанностей и интересов, то есть неправильное их понимание. Поэтому нарушения прав субъектов лесопользования, а стало быть, и сами споры могут быть как действительными, так и мнимыми. В первом случае спор разрешается путем восстановления нарушенных прав и интересов, во втором - путем разъяснения истинных правомочий.

Применение законодательства о разрешении споров - сложная проблема, так как ст.115-123 Земельного кодекса РСФСР, регулирующие порядок разрешения земельных споров, признаны недействующими Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации"*(71), а в Лесном кодексе порядок разрешения лесных споров вообще не установлен. Поэтому судам и государственным органам, рассматривающим споры в области лесопользования, приходится руководствоваться иными нормативными актами, которые дают ответы на вопросы, возникающие при урегулировании тех или иных конфликтов. Так, порядок обжалования незаконных действий органов государственного управления и их должностных лиц определен Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*(72). Процедуры рассмотрения фактов о нарушении земельного законодательства при лесопользовании установлены в инструкциях по этим вопросам, утвержденных органами земельного контроля, экологического и строительного надзора: Госкомземом России, органами санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава России, Министерства строительства Российской Федерации, органами Госкомэкологии России и др. При судебном разбирательстве жалоб и исков пострадавших от нарушений лесопользователей необходимо руководствоваться нормами ГК РФ о возмещении убытков (ст.15, 1064, 1069 и др.), а также нормами ГПК РСФСР (ст.3, 4, 25, 26, 27, 232 и др.) и АПК РФ (ст.22-31 и др.). Если судебному рассмотрению спора предшествует административное его разбирательство, то орган, принявший к рассмотрению данный спор, действует согласно собственной компетенции, которая определена законодательством о местном самоуправлении, функциях государственных органов управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.

Кроме названных имеются другие нормативные акты, которыми необходимо руководствоваться при разрешении тех или иных споров в области лесопользования. Порядок возмещения убытков пользователям земель в лесном фонде урегулирован постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 28 января 1993 г. N 77, которым утверждено "Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства"*(73). Споры, связанные со строительством на участках лесного фонда, разрешаются в соответствии с нормами и правилами, утвержденными Министерством строительства Российской Федерации (так называемые СНиП).

Многие вопросы, возникающие при разрешении тех или иных споров, разъяснены в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Это постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. "О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе"*(74), постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 октября 1993 г. "О некоторых вопросах практики применения Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды"*(75). В них наряду с общими разъяснениями по законодательству содержатся указания арбитражным судам о практике применения лесного и земельного законодательства.

Споры в области лесопользования, как правило, бывают настолько сложны, что без административного (властного) вмешательства компетентных государственных органов их порой невозможно решить полностью и окончательно. Поэтому федеральное законодательство (ст.109 ЛК РФ) и законодательство субъектов Российской Федерации допускает административный порядок разрешения споров в области лесных отношений, не исключая, безусловно, и судебное их рассмотрение. Очень сложный имущественный спор можно "утопить" в море судебных решений. Тогда как решение федерального органа управления лесным хозяйством или его территориального органа может решить вопрос, удовлетворив спорящие стороны. Поэтому, не умаляя значения судебного разбирательства, нельзя забывать о возможности еще до суда урегулировать многие спорные проблемы в административном порядке. Истец, жалобщик, потерпевший должен прежде всего подумать, в какой орган ему обращаться, чтобы спор его был рассмотрен быстро и справедливо. Если он не доверяет административному рассмотрению своей жалобы, для него открывается возможность обратиться в суд или арбитражный суд.

Спор лесопользователя, как и всякий спор, возбуждается путем подачи одной из сторон мотивированного заявления. Степень мотивировки зависит от характера спора и сопутствующих ему обстоятельств. Обычно требуется документальное подтверждение заявленных требований. Это условие является целесообразным, так как значительно облегчает процесс разбирательства.

Споры рассматриваются при непосредственном участии заинтересованных сторон, которые вправе знакомиться с материалами дела, делать из них выписки, представлять документы и другие доказательства, заявлять ходатайства, давать устные и письменные объяснения, возражать против доводов и соображений другой стороны, получать копию решения по спору.

Принятие решения по существу спора является основным этапом всего процесса. Оно должно полностью соответствовать материалам и доказательствам; выводы и рекомендации необходимо основательно аргументировать ссылками на соответствующие нормативные акты.

Принятое по существу спора решение исполняется немедленно или в срок, им установленный. Порядок исполнения решения зависит от характера спора и указывается в самом решении.

Как уже было сказано, приоритет в разрешении споров принадлежит не административному, а судебному разбирательству, хотя административное разбирательство и улаживание конфликта бывает более скорым.

Подведомственность и подсудность споров тем или иным судебным органам определена ГПК РСФСР (ст.25-27, 113-125) и АПК РФ (ст.22-31).

Подведомственность споров, рассматриваемых судом и арбитражным судом, в общем, разграничивается следующим образом: суды рассматривают, как правило, споры с участием граждан; арбитражные суды рассматривают споры организаций, предприятий, учреждений и споры граждан, если они выступают в роли предпринимателей, в том числе споры крестьянских (фермерских) хозяйств.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации издал постановление от 22 апреля 1992 г. N 6 "О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе". В названном постановлении не только определена подведомственность споров судам, но и дается перечень основных категорий дел (типичных конфликтных ситуаций).

Высший арбитражный Суд Российской Федерации опубликовал Информационное письмо от 19 июля 1993 г. N С-13/ОСЗ-241, в котором разъяснил судам некоторые особенности применения лесного законодательства при рассмотрении споров в области охраны природы*(76). В этом письме Суд предлагает иметь в виду следующее.

В соответствии с лесным законодательством организуется государственная лесная охрана Российской Федерации, уполномоченные работники которой наделяются правами предъявлять в арбитражном суде иски о возмещении причиненного предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами-предпринимателями ущерба лесному хозяйству.

Наряду с этим арбитражным судом рассматриваются споры: о восстановлении нарушенных прав лесопользователей, о возмещении им убытков, об обжаловании решений органов власти, принявших решение о предоставлении лесного фонда в пользование, о досрочном прекращении права пользования лесным фондом, об обжаловании решений органов, выдавших разрешительный документ, о приостановлении или ограничении права пользования лесным фондом в случаях, когда истцами являются предприятия, учреждения, организации и граждане-предприниматели. При этом, определяя подведомственность споров с участием органов, указанных в лесном законодательстве, следует руководствоваться ст.22 АПК РФ.

Арбитражным судам подведомственны споры между предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами-предпринимателями по вопросам, связанным с осуществлением лесных пользований, включая аренду участков лесного фонда и производство работ.

При определении подсудности споров в области лесных отношений между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, следует руководствоваться ст.23-31 АПК РФ.

В арбитражной практике часто возникают споры о размерах платы за загрязнение окружающей природной среды, в том числе в лесном фонде. В связи с этим Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в целях обеспечения единообразной судебно-арбитражной практики издал постановление от 21 октября 1993 г. N 22 по вопросам применения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"*(77). Пленум разъяснил судам следующее.

При разрешении споров необходимо иметь в виду, что установление дифференцированных ставок платы за загрязнение окружающей природной среды, в том числе в лесах, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия"*(78) отнесено к компетенции органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований. Однако этим органам не предоставлено право вводить дополнительные платежи за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, не предусмотренные законодательством Российской Федерации.

В соответствии с п.4 ст.20 Закона "Об охране окружающей природной среды" плата за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов перечисляется предприятиями, учреждениями, организациями в бесспорном порядке. В случае неперечисления платы в сроки, установленные территориальными органами охраны природы, суммы платежей взыскиваются с природопользователей в бесспорном порядке.

Иски о взыскании с природопользователей невнесенных платежей арбитражным судам неподведомственны. Но при поступлении в арбитражные суды исков природопользователей об обратном взыскании списанных сумм они рассматриваются арбитражными судами в соответствии со ст.22 АПК РФ.

Согласно ст.20 Закона "Об охране окружающей природной среды" внесение платы за использование природных ресурсов не освобождает природопользователя от выполнения мероприятий по охране окружающей природной среды и возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением.

В случае причинения вреда окружающей природной среде его возмещение производится по нормам гражданского законодательства независимо от внесения указанной платы (ст.15, 393 ГК РФ).

Пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 предусмотрено, что органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований могут по согласованию с территориальными органами охраны природы и санэпиднадзора понижать размеры платы за загрязнение окружающей природной среды или освобождать от нее отдельные организации социальной и культурной сферы, а также организации, финансируемые из бюджета.

Зачисление в счет платежей освоенных предприятием средств на выполнение природоохранных мероприятий производится по решению соответствующего органа исполнительной власти, согласованному с соответствующим природоохранительным органом. Если корректировка размера платежей за выбросы вредных веществ произведена природоохранительным органом в судебном заседании без соответствующего на то поручения со стороны органа исполнительной власти либо без согласования с ним, арбитражный суд не учитывает такое снижение при принятии решения по спору. В случае необходимости арбитражный суд может отложить рассмотрение дела с тем, чтобы предоставить природоохранительному органу возможность согласовать этот вопрос с органом исполнительной власти.

Арбитражному суду также не предоставлено право снижать размеры установленных природопользователю платежей и засчитывать в счет платежей средства, освоенные предприятием на выполнение природоохранных мероприятий.

Выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов допускаются на основе разрешения, выдаваемого специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. В разрешении устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и другие условия, обеспечивающие охрану окружающей природной среды и здоровье человека (п.3 ст.45 Закона "Об охране окружающей природной среды").

При рассмотрении споров следует иметь в виду, что данное разрешение является основанием для взимания с природопользователей платежей за нормативное и сверхнормативное пользование природными ресурсами в лесном фонде.

Вместе с тем отсутствие у природопользователя (лесопользователя) оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, захоронение отходов не освобождает его от обязанности внесения соответствующих платежей. В таком случае вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная и плата определяется на основании п.5 названного постановления Правительства N 632.

Согласно ст.87 Закона "Об охране окружающей природной среды" возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде в результате экологического правонарушения, производится добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба.

Отсутствие таких такс или методик не может служить основанием для отказа в возмещении вреда. В этом случае вред возмещается по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Для определения размера убытков, причиненных окружающей природной среде экологическим правонарушением, арбитражный суд может назначить соответствующую экспертизу.

При разрешении споров о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде, арбитражным судам необходимо проверять, не является ли экологическое правонарушение результатом ненадлежащей деятельности нескольких организаций (отсутствие контроля со стороны природопользователя за эксплуатацией оборудования, сооружений, установок, ошибки в проекте изыскателей, неточности при проектировании объектов экологической защиты, некачественное выполнение работ по строительству очистных сооружений). В случае если материалами дела будет установлено, что вред причинен несколькими предприятиями, учреждениями, организациями, арбитражный суд, руководствуясь п.3 ст.87 Закона "Об охране окружающей природной среды", определяет размер ответственности каждого причинителя вреда, в том числе изыскательской, проектной, строительной организаций, с учетом степени его вины.

Статьей 87 Закона "Об охране окружающей природной среды" установлено, что с согласия сторон по решению суда или арбитражного суда вред может быть возмещен в натуре путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению окружающей природной среды за счет его сил и средств.

При разрешении споров надлежит исходить из того, что обязанность по восстановлению окружающей природной среды за счет сил и средств природопользователя может быть возложена на последнего по решению арбитражного суда только с согласия сторон. Предписания, возлагающие на природопользователя обязанность по возмещению вреда в натуре, не согласованные с ним, данные до вынесения решения арбитражным судом, должны признаваться недействительными.

В случае принятия природопользователем по согласованию с органом охраны природы мер по возмещению ущерба в натуре они учитываются арбитражным судом при вынесении решения.

Если в судебном заседании стороны выразили обоюдное согласие на возмещение причиненного вреда в натуре, арбитражный суд в решении указывает конкретные мероприятия по восстановлению окружающей природной среды и сроки их исполнения. При уклонении ответчика от возложенных на него обязанностей арбитражный суд вправе изменить способ и порядок исполнения решения.

Если между сторонами не было достигнуто согласие о возмещении природопользователем вреда в натуре, арбитражный суд принимает решение о взыскании суммы ущерба.

Исходя из требований ст.88 Закона "Об охране окружающей природной среды" предприятия, учреждения, организации, деятельность которых связана с повышенной опасностью для природной среды, обязаны возместить вред природе и здоровью человека в соответствии с нормами ГК РФ.

Вопрос об отнесении деятельности предприятия, учреждения, организации к числу представляющих повышенную экологическую опасность решается арбитражным судом в каждом конкретном случае самостоятельно. При этом необходимо иметь в виду, что к источникам повышенной опасности могут быть отнесены: промышленные предприятия, производящие выбросы токсичных и других вредных веществ в природную среду, сельскохозяйственные и лесные предприятия, использующие для обработки полей и лесов химические вещества, транспортные средства и т.п. Предприятия, учреждения, организации, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей природной среды, освобождаются от возмещения вреда, если докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы.

В соответствии со ст.84 Закона "Об охране окружающей природной среды" совершившие экологические правонарушения предприятия, учреждения, организации подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке. Штрафы за указанные правонарушения налагаются, в пределах компетенции, специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, органами управления лесным хозяйством.

Закон "Об охране окружающей природной среды" не предоставляет органам, осуществляющим охрану природы, право на обращение в арбитражный суд с исками о взыскании с предприятий, учреждений, организаций штрафов за экологические правонарушения. Поэтому арбитражные суды не вправе (до внесения изменения в КоАП РСФСР) принимать к производству иски о взыскании с юридических лиц штрафов за экологические правонарушения, налагаемых в административном порядке. Постановление о наложении административного штрафа может быть обжаловано в суд или арбитражный суд.

При рассмотрении спора об обжаловании постановления о наложении административного штрафа арбитражный суд проверяет соблюдение этим органом законных требований, предъявляемых при определении размера штрафа (ст.84 Закона). Если в ходе судебного заседания будет выявлено, что размер штрафа установлен без учета этих требований, арбитражный суд принимает решение о признании недействительным (полностью или частично) постановления о наложении административного штрафа. Отсутствие порядка наложения административных штрафов за экологические правонарушения не может служить основанием для признания постановления о наложении штрафа недействительным.

Третейские суды создаются самими спорящими сторонами. Члены суда избираются из доверенных лиц в составе одного или нескольких судей - поровну от каждой стороны. Затем судьи избирают еще одного судью. Должно быть нечетное количество судей. Они могут рассматривать спор, подведомственный суду или арбитражному суду. О передаче дела в третейский суд стороны заключают письменный договор (соглашение).

Передача спора на рассмотрение третейского суда исключает возможность его рассмотрения в данный момент органами правосудия, то есть суда или арбитражного суда. Третейский суд не связан правилами общего судопроизводства, но обязан выслушать объяснения сторон, изучить сущность конфликта. Решение третейского суда постановляется по большинству голосов и излагается письменно.

Если решение третейского суда не исполнено обязанным лицом добровольно, то заинтересованная сторона может обратиться в суд или арбитражный суд - по подведомственности с просьбой выдать ей исполнительный лист. Народный судья (арбитр) вправе отказать в этом, если решение третейского суда противоречит закону. На данный отказ в 10-дневный срок может быть подана частная жалоба. После вступления в законную силу определения судьи об отказе в выдаче исполнительного листа спор может быть передан на рассмотрение органов правосудия. Производство третейского суда передается на хранение в суд (арбитражный суд), в районе которого происходило третейское разбирательство дела (см. также: Земля и право. Пособие для российских землевладельцев / Под ред. С.А.Боголюбова. М., 1997).