Основні напрями реформування підрозділів міліції громадської безпеки.

 

В умовах формування в Україні основ правової держави роль і значення правового регулювання в сфері внутрішніх справ набуває особливої актуальності. В умовах демократизації суспільства докорінним чином повинно змінюватися і правове регулювання в сфері охорони громадського порядку та громадської безпеки. Ця сфера управлінської діяльності регламентується в основному нормами адміністративного права, суспільне призначення якого нині має нове забарвлення. Воно ґрунтується на визначенні Конституцією України головним обов’язком держави “утвердження і забезпечення прав та свобод людини і громадянина”, а також встановленні принципу, з яким саме “права і свободи людини і громадянина та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави”[143]. На сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою адміністративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод громадян у їх взаємовідносинах з органами виконавчої влади є визначення таких основних форм і напрямів діяльності вказаних органів, їх посадових осіб, які забезпечували б повсякденний демократичний режим цих відносин на основі непорушності конституційних прав і свобод людини та громадянина. Такий правовий стандарт взаємовідносин органів внутрішніх справ і особи враховує статус останньої як такого суб’єкта управлінських відносин, перед яким виконавча влада відповідальна за свою діяльність.

Суспільне призначення адміністративного права у сфері охорони громадського порядку в сучасних умовах має визначитись на підставі завдань як регулювання діяльності органів внутрішніх справ, так і, переважною мірою, запровадження і регламентації дійсно демократичних взаємовідносин між цими органами і громадянами. А саме, відносин такого типу, за яких кожній людині було б забезпечено (гарантовано) реальне додержання і охорона у сфері громадської безпеки належних їй прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і свобод у випадках їх порушення[144].

Тобто правовим регулюванням повинні бути охоплені як відносини самого громадського порядку і громадської безпеки, так і адміністративна діяльність органів внутрішніх справ у цій сфері. Правова держава передбачає найповніше регулювання суспільних відносин всіх сфер життя. Впровадження конституційного принципу для громадян “дозволено все, що не заборонено законом” потребує щоб всі суспільні відносини, які підлягають регулюванню, були врегульовані нормами права. Це також стосується відносин громадського порядку, громадської безпеки та їх охорони.

В наш час поняття громадського порядку, як зазначалось в підрозділі 1.2., потребує як переосмислення так і найповнішого правового регулювання. Єдиного підходу також потребує регулювання використання засобів охорони громадського порядку. В охороні громадського порядку приймає участь не тільки міліція громадської безпеки, але і ряд інших правоохоронних органів, а також формування громадськості. В законах України, які встановлюють компетенцію цих правоохоронних органів відносно надання права використовувати спеціальні засоби примусу, або застосовуються бланкетні норми, з відсиланням на Закон України «Про міліцію», де детально врегульовано порядок використання цих засобів, або дані норми повторюють норми вказаного закону і, таким чином, невиправдано розширяють об’єм правового матеріалу.

Здається, що настав час для повного врахування всіх правовідносин громадського порядку в єдиному адміністративно-правовому акті Законі України “Про охорону громадського порядку”. В цьому законі доцільно було б врегулювати відносини самого громадського порядку, встановивши єдині правила поведінки в громадських місцях, так і визначити компетенцію органів виконавчої влади та правоохоронних органів у сфері охорони громадського порядку.

Цей закон передбачатиме правила поведінки в різних громадських місцях: в парках відпочинку, на стадіонах, пляжах, в кінотеатрах і ресторанах, громадському транспорті тощо.

Окремий розділ закону слід передбачити для правового регулювання використання заходів і засобів адміністративного примусу. У відповідних статтях треба дати вичерпний перелік заходів адміністративного примусу, які дозволяється застосовувати в охороні громадського порядку.

Потрібно також передбачити спеціальні засоби, які використовуються в охороні громадського порядку і громадської безпеки та підстави для їх застосування, особливо у випадках масових безладь та порушень громадського порядку.

В цьому ж законі треба визначити компетенцію різних правоохоронних органів і служб у забезпеченні громадського порядку та його охороні.

Наступним нормативним актом, який потребує прийняття, є Закон України “Про профілактику правопорушень”. Над проектом цього закону працюють фахівці вже біля десяти років. Цей нормативний акт повинен передбачати нові напрямки профілактики правопорушень в умовах демократизації суспільних відносин і ринкової економіки. Одним із цих напрямків повинна стати профілактика правопорушень у сфері громадського порядку і громадської безпеки, а також боротьба з адміністративними правопорушеннями. Цей нормативний акт має відповідне значення для реформування органів внутрішніх справ, оскільки основним їх призначенням є також запобігання злочинам та іншим правопорушенням на основі чинного законодавства. В Законі України “Про профілактику правопорушень” серед суб’єктів профілактики потрібно передбачити службу міліції громадської безпеки, на яку покласти крім охорони громадського порядку і громадської безпеки функції індивідуальної профілактики правопорушень.

Потребує перегляду адміністративна юрисдикційна діяльність органів внутрішніх справ. По-перше, треба виключити із підвідомчості органів внутрішніх справ повноваження щодо складання протоколів про адміністративні правопорушення в сферах на які не розповсюджується компетенція цих органів щодо контролю або нагляду, і по-друге, надати право здійснювати адміністративно-юрисдикційні повноваження відносно справ, без можливості розгляду яких результативність і ефективність діяльності міліції стає низькою.

Верховна Рада, Законом України 5 квітня 2001 року, позбавила Державну автомобільну інспекцію права розглядати справи про адміністративні правопорушення в сфері дорожнього руху, коли внесла відповідні зміни і доповнення до КпАП України. Зараз ці справи підвідомчі місцевим судам.

Не вдаючись в глибокий аналіз відносин адміністративної відповідальності за порушення правил дорожнього руху, так як це тема самостійного дослідження, все ж зазначимо, що підґрунтям для внесення таких змін в КпАП України було саме забезпечення прав і свобод людини та громадянина. Позбавивши Державтоінспекцію права здійснювати адміністративну юрисдикцію у відношенні більшості справ про адміністративні проступки, що посягають на відносини безпеки дорожнього руху, законодавець, тим самим послабив дію принципу оперативності адміністративної відповідальності і понизив ефективність діяльності підрозділів дорожньо-патрульної служби. Саме з цим ми пов’язуємо збільшення кількості дорожньо-транспортних пригод і числа загиблих та поранених людей. Якщо в 2000 році було зафіксовано 34554 ДТП, через які загинуло 5269 і поранено 38277 людей то в 2001 році сталося вже 34541 випадок ДТП, через які загинуло 5984, поранено 38196 людей. В першому півріччі 2002 року кількість дорожньо-транспортних пригод склала 13769, в результаті загинуло 2299 і було поранено 15040 чоловік. Як бачимо, кількість загиблих в дорожньо-транспортних пригодах в 2001 році порівняно з 2000 року виросла на 15,4%, а поранених – на 4,3% [145]. Якщо Верховна Рада Україна керувалася, коли вносила зміни в КпАП України, необхідністю забезпечення прав і свобод людини та громадянина то слід констатувати, що поставленої мети вона не досягла. Основне право, право на життя і здоров’я громадяни стали втрачати значно частіше ніж до введення обмежень для Державтоінспекції.

Тому, на наш погляд, є необхідність поновити право Державтоінспекції щодо здійснення адміністративної юрисдикції у відношенні вирішення справ про адміністративні правопорушення правил дорожнього руху. І лише розгляд справ щодо найшкідливіших з поступків слід передати, до компетенції суду (наприклад, за які законодавець передбачив позбавлення права на управління транспортним засобом).

З іншого боку, законодавець, на наш погляд, надто розширив види посадових осіб органів внутрішніх справ, які мають право розгладити справи про адміністративні правопорушення. Адміністративно-правова норма частини 3 пункту 1 статті 222 КпАП України передбачила право дільничних інспекторів міліції розглядати справи і притягувати до адміністративної відповідальності за правопорушення, передбачені статтею 177. “Придбання самогону та інших міцних напоїв домашнього виготовлення” і частинами першою та другою статті 178 “Розпивання спиртних напоїв у громадських місцях і поява у громадських місцях у п’яному вигляді”. На наш погляд, віднесення до компетенції цих посадових осіб розгляду вказаних вище справ не відповідає принципу об’єктивності розгляду цих справ, адже ці працівники міліції самі виявляють правопорушення, складають протоколи про них і розглядають справи, застосовуючи адміністративні стягнення, тому тут можуть мати місце і помилки при кваліфікації правопорушень і предвзяте ставлення до правопорушників та деякі процесуальні порушення. На наш погляд, треба вилучити із компетенції дільничних (старших дільничних) інспекторів міліції право на розгляд справ про адміністративні правопорушення та застосування адміністративних стягнень.

Організація і діяльність муніципальної міліції також потребує правового регулювання на законодавчому рівні. Тому, нам здається, доцільно було б прийняти Закон України “Про міліцію місцевого самоврядування”. В “пакеті” з цим адміністративно-правовим актом вважаємо за доцільне внести зміни і доповнення до Закону України “Про міліцію”, з метою врахування діяльності міліції місцевого самоврядування та розмежування компетенції цих двох міліцейських служб.

Положенням про дозвільну систему на органи внутрішніх справ покладені функції контролю за виконанням Законів України, указів і розпоряджень Президента України, постанов Кабінету Міністрів України з питань забезпечення правил виготовлення, ремонту, реалізації, придбання, зберігання, обліку, охорони, перевезення і використання вогнепальної, пневматичної зброї та боєприпасів до неї, вибухових матеріалів, спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, ліцензування підприємницької діяльності, пов’язаної з обігом цих предметів.

Зараз питання дозвільної системи регламентуються, в основному, на рівні постанов Кабінету Міністрів України та інструкцій МВС України. Однак у відносинах обігу предметів дозвільної системи крім державних органів та організацій, в якості їх суб’єктів приймають участь громадяни України, іноземці та особи без громадянства. З цього приводу, правовідносини, які встановлюють права та обв’язки цих суб’єктів доцільно було б регулювати на рівні закону. Окрім того, на законодавчому рівні не визначено цілий ряд понять, пов’язаних з обігом в Україні зброї. Нині вже було розроблено декілька варіантів проектів Закону України “Про Зброю”, але ні один з них не було прийнято Верховною Радою. В законі, на наш погляд, треба обов’язково визначити поняття зброї, її виробництва, ремонту, користування, реалізації, перевезення, пересилання та зберігання. Потрібно також здійснити класифікацію зброї на вогнепальну та холодну, стрілецьку несучасну, нарізну, гладкоствольну, комбіновану та перероблену. Доцільно ввести поняття газової та кінетично-метальної зброї, а також пневматичної. Крім того, треба дати в цьому законі класифікацію зброї за її призначенням (військова, службово-штатна, цивільна тощо), і в залежності від виділених видів такої зброї визначити порядок її застосування, зберігання та інших дій щодо неї.

На законодавчому рівні доцільно визначити поняття обігу зброї.

Потрібно також встановити обмеження обігу зброї та території України. Це стосується як зброї за місткістю магазину так і за технічними даними, а також носіння її громадянами під час проведення мітингів, вуличних походів, демонстрацій, пікетування та інших масових публічних заходів.

Вважаємо за доцільне законодавче визначення повноважень державних органів та їх посадових осіб щодо контролю за обігом зброї в Україні, а також обов’язків юридичних та фізичних осіб щодо користування та володіння зброєю, порядку набуття права на володіння, користування і розпорядження цими суб’єктами зброєю і припинення цього права.

Треба підкреслити як специфічність предметів, на набуття права власності яких претендує громадянин, так і показати специфіку самого набуття права власності. Встановити, що зброю громадяни мають право придбати за дозволом органів внутрішніх справ. Треба зобов’язати ці органи при наявності підстав, передбачених в законі, надавати управлінські послуги щодо створення умов для реалізації права громадян на зброю. Доцільно встановити, що дозволи на придбання вогнепальної мисливської зброї та зброї самооборони видаються громадянам органами внутрішніх справ за місцем їх проживання, у порядку, встановленому Міністерством внутрішніх справ України.

Думається, що визначення в законі основних положень, що стосуються дозвільної системи дасть змогу на достатньому рівні здійснювати її підрозділами міліції громадської безпеки.

Деякі положення про правовий режим правоохоронної діяльності, або ті, що встановлюють компетенцію органів і служб які забезпечують громадський порядок та громадську безпеку, затверджених Кабінетом Міністрів України, в якійсь мірі є асистемними. Вони є складними для сприйняття окремими посадовими особами, а іноді і громадянами.

Важкість їх сприйняття заважає усвідомленню і вивченню норм та правил і, відповідно, виконанню їх чи використанню на практиці. Потребує поліпшення, наприклад, Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ, в якому, на наш погляд, не повно викладені завдання системи її органів і сумбурно дається перелік виконуваних функцій.

Завдання цієї служби викладені надто політизовано, не конкретно і не зрозуміло для громадян. Завдання Державтоінспекції повинні бути викладеними як відповідні проблеми, що поставлені для вирішення. Не є завданням ДАІ реалізація політики щодо забезпечення правил дорожнього руху. Це є призначенням ДАІ, метою його існування. Завдання ж є більш конкретними і саме вони є загальними по відношенню до особливого – функцій Державтоінспекції. При викладенні функцій цієї служби слід керуватися тим, що вони повинні бути класифіковані за тими завданнями, які вона призвана виконувати, тоді буде повно охоплено весь комплекс функцій і не буде допущено прогалин в правовому регулюванні, а також, допущено повторів тих самих функцій, що викладаються в Положенні лише в іншій редакції.

Аналізуючи основні напрями діяльності Державтоінспекції, а також основні об’єктивно необхідні функції та враховуючи системний підхід до їх викладання, ми прийшли до висновку, що на ДАІ потрібно покладати наступні завдання:

- участь в законопроектній та нормотворчій роботі, щодо регулювання відносин дорожнього руху та узагальнення практики застосування законодавства з безпеки дорожнього руху;

- здійснення контролю за дотриманням правил і норм учасниками дорожнього руху;

- боротьба зі злочинністю в межах повноважень, встановлених законодавством для ДАІ;

- контроль за організацією дорожнього руху;

- контроль за досконалістю конструкцій автомототранспортних засобів, дорожніх машин і механізмів та їх технічним станом;

- реєстрація автомототранспортних засобів;

- контроль за підготовкою водіїв;

- оперативне реагування на дорожньо-транспортні пригоди та локалізація їх негативних наслідків;

- надання допомоги відповідним державним службам і громадянам в умовах стихійного лиха техногенних аварій і катастроф та інших надзвичайних ситуацій, а також під час проведення масових заходів в громадських місцях;

- проведення наукових досліджень в галузі безпеки дорожнього руху.

Закінчуючи цей підрозділ хотілось би зробити ще один висновок, що випливає із вивчення системи нормативних актів, які регулюють діяльність у галузі внутрішніх справ. Для регулювання відносин в сфері громадського порядку і громадської безпеки, на наш погляд, потрібно було б застосувати класифікацію нормативних актів за юридичною силою дії їх норм.

Безумовно, що відправними положеннями в регулюванні цих, як і інших відносин, є положення Конституції України, яка закріпила основні права і свободи людини та громадянина та компетенцію органів влади щодо різних сфер життя.

На другому місці за юридичною силою можна назвати Закони України “Про міліцію”, “Про дорожній рух” та інші, що видаються з окремих питань правоохоронної діяльності (наприклад, Кодекс України про адміністративні правопорушення).

Після цього можна назвати норми указів Президента України, який у відповідності із законодавством має право регулювати відносини в сфері виконавчої влади (наприклад, Указ Президента України “Про затвердження Положення про Міністерство внутрішніх справ України).

Наступними правовими актами є постанови Кабінету Міністрів України, які видаються з метою реалізації законодавчих актів та на виконання делегованих законом повноважень щодо затвердження відповідних правил у сфері громадської безпеки.

В інструкціях та інших правових актах МВС України здійснюється розподіл повноважень серед працівників органів внутрішніх справ щодо забезпечення громадського порядку, а також визначаються правила їх здійснення, обв’язки і права співробітників.

Локальні норми також встановлюють відповідні правила громадського порядку. Наприклад, Київська міська держадміністрація затверджує правила поведінки в транспортних засобах громадського користування, парках, пляжах тощо.

Регулювання діяльності кожної служби, що здійснює адміністративну діяльність, чи то є підсистема на рівні МВС України чи субпідсистеми, потрібно здійснювати своєчасно, зразу після введення в дію законодавчих актів. Це буде сприяти досягненню ефективності реалізації норм законодавчих актів, а значить, більш повній і своєчасній реалізації прав та свобод людини і громадянина у сфері внутрішніх справ.