Діяльність міліції щодо протидії алкоголізму та самогоноварінню.

Правове регулювання діяльності міліції взагалі та щодо боротьби з правопорушеннями у сфері антиалкогольного законодавства здійснюється значною кількістю нормативних актів, які відрізняються один від одного за багатьма ознаками – суб’єктами правотворчості, юридичною силою, порядком прийняття, назвою, порядком набрання чинності та дії тощо.

За суб’єктами правотворчості нормативні акти, які регулюють діяльність дільничних інспекторів міліції, розділяються на дві групи.

До першої групи відносяться нормативні акти, що видаються вищим органом державної влади України, місцевими радами, у яких містяться, як правило, норми загального характеру. До них варто віднести: Конституцію України, Конституцію Автономної Республіки Крим, закони, укази і розпорядження Президента України, постанови Верховної Ради України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, рішення місцевих Рад.

Другу групу утворюють акти відомчого характеру. Вони найбільш докладно регламентують діяльність дільничного інспектора. Це, насамперед, накази МВС України, інструкції, вказівки, розпорядження, листи, настанови, статути.

У правовому регулюванні діяльності органів внутрішніх справ взагалі і дільничних інспекторів міліції, зокрема, основополагаючу роль мають норми Конституції України.

Конституція безпосередньо не регулює діяльність дільничних інспекторів у зазначеній сфері. Однак в ній закріплені загальні засади діяльності державних органів, принцип законності. Згідно ст. 19 Конституції України органи державної влади, їх посадові особи (якими є і дільничні інспектори) зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Конституцією України (ст. 3) закріплено, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Права і свободи останньої, їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а утвердження і забезпечення цих прав і свобод є її головним обов’язком.

Центральне місце в механізмі правового регулювання діяльності міліції взагалі та щодо боротьби з правопорушеннями у сфері антиалкогольного законодавства займають норми законів та підзаконних актів. Причому їхнє значення в процесі становлення правової держави має постійно зростати, оскільки верховенство закону є її невід’ємною ознакою. Верховенство закону виявляється, в першу чергу, в суворій відповідності йому всіх інших нормативних актів тому, що закони мають вищу юридичну силу.

Але перед цим слід звернути увагу на нормативно-правовий акт, яким і було визвано необхідність адміністративно-правової охорони громадян від негативного впливу алкогольних напоїв. Так, з метою подолання пияцтва і алкоголізму, викоренення самогоноваріння 20 травня 1985 р. Президія Верховної Ради УРСР при­йняла Указ “Про заходи по посиленню боротьби проти пияцтва і алкоголізму, викорененню самогоноваріння”[4], яким була встанов­лена відповідальність за розпивання спиртних напоїв у громадських місцях і появу в громадських місцях у п'яному вигляді; за розпиван­ня спиртних напоїв на виробництві; за втягнення неповнолітніх у пияцтво; за порушення правил торгівлі спиртними напоями, за виготовлення, зберігання і придбання міцних спиртних напоїв дома­шнього вироблення; за керування транспортними засобами у стані сп'яніння.

Для діяльності міліції взагалі та щодо боротьби з правопорушеннями у сфері антиалкогольного законодавства першочергове значення мають такі законодавчі акти: закони України “Про міліцію”[5] „Про звернення громадян”, Кодекс України про адміністративні правопорушення (розділ IV), та ін.

Найважливішу роль у системі законодавчих актів, які регулюють діяльність міліції взагалі та щодо боротьби з правопорушеннями у сфері антиалкогольного законодавства, відіграє Закон України “Про міліцію”. Не зважаючи на те, що цей закон багато в чому потребує удосконалення, він, в основному, закріпив права міліції (яка є основною складовою частиною органів внутрішніх справ), в тому числі, в зазначеній сфері. У законі, зокрема, визначено і закріплено поняття міліції, основні її завдання, принципи діяльності, основні обов’язки та права, правовий та соціальний захист працівників міліції. Тому деякі автори висловили думку, що лише окремі норми Закону України “Про міліцію” є нормами прямої дії, [38, с. 92-93], з чим важко погодитися. Наприклад, в Законі чітко визначено підстави перевірки документів, входження безперешкодно в будь який час доби у житлові приміщення громадян, затримання і тримання у спеціально відведених для цього приміщеннях осіб, тощо. Також, у відповідності до п. 21 ст. 10 цього закону працівники міліції зобов’язані у встановленому порядку виявляти та повідомляти закладам охорони здоров’я про осіб, які є хронічними алкоголіками. Також до відмова працівників міліції відносяться повноваження щодо виявлення і ведення осліку осіб, які підлягають профілактичному впливу, зокрема, тих, що зловживають алкогольними напоями.

Серед актів Президента України, які мають значення для правового регулювання діяльності міліції взагалі та щодо боротьби з правопорушеннями у сфері антиалкогольного законодавства, можна назвати Указ Президента України від 17.10.2000 року за №1138/2000, яким затверджено “Положення про Міністерство внутрішніх справ України” (зміни відповідно Указу від 24.12.2001 року за №1248/2001), в якому визначено повноваження МВС в різних сферах, закріплено обов’язковість його рішень з питань забезпечення охорони громадського порядку, а також проведення профілактичної роботи серед осіб які зловживають спиртними напоями.

Особливого значення набувають норми Указу Президента України “Про утворення місцевої міліції”. Ним закріплено, що дільничні інспектори міліції, підрозділи дорожньо-патрульної служби Державної автомобільної інспекції, патрульно-постова служба утворюються органами місцевого самоврядування за спільним поданням місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів сільських, селищних, міських рад за погодженням із Міністерством внутрішніх справ України та утримуються за рахунок коштів місцевого бюджету. Першочергового, основоположного значення для регулювання діяльності міліції взагалі та щодо боротьби з правопорушеннями у сфері антиалкогольного законодавства набув Указ Президента України від 12 січня 2004 року „Про додаткові заходи щодо поліпшення діяльності служби дільничних інспекторів міліції”[22]. Даним нормативно-правовим актом визначено, що з метою підвищення рівня роботи служби дільничних інспекторів міліції, залучення до неї висококваліфікованих спеціалістів та створення належних умов для виконання ними посадових обов'язків необхідно: удосконалити порядок формування кадрового резерву дільничних інспекторів міліції з урахуванням об'єктивної оцінки їх професійної підготовки і ділових якостей; провести соціологічні дослідження щодо оцінки населенням якості та ефективності роботи органів внутрішніх справ, зокрема дільничних інспекторів міліції, та вжити заходів до усунення недоліків у їх роботі; запровадити систему матеріального і морального заохочення дільничних, старших дільничних інспекторів міліції та осіб начальницького складу підрозділів адміністративної служби міліції з керівництва дільничними інспекторами, які займаються навчанням і вихованням новопризначених працівників, та передбачити створення для них належних умов роботи.

Адже саме служба дільничних інспекторів міліції уповноважена реалізовувати заходи боротьби з порушеннями в сфері антиалкогольного законодавства. Тому важливо буде охарактеризувати деякі сучасні нормативно-правові акти, які регламентують діяльність дільничних інспекторів міліції, в тому числі у боротьбі з правопорушеннями антиалкогольного законодавства.

Основна кількість правових норм, які регулюють діяльність дільничних інспекторів міліції, міститься у відомчих нормативних актах Міністерства внутрішніх справ України. Значну роботу щодо удосконалення правового регулювання діяльності дільничних інспекторів міліції проведено останнім часом в МВС України. У цій сфері важливе значення мають, в першу чергу, Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України, затверджене наказом МВС України від 11 листопада 2010 року N 550[6]; Інструкція про розгляд пропозицій, заяв, скарг, і організації особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України, затверджена наказом МВС від 10.06.1998 р. за № 414; Інструкція про організацію роботи позаштатних дільничних інспекторів міліції, затверджена наказом МВС від 6 січня 1994 р. за № 19; Тимчасова інструкція про помічника дільничного інспектора міліції, затверджена наказом МВС від 27.11.1996 р. за № 817; Інструкція по організації роботи чергової частини органів внутрішніх справ, затверджена наказом МВС України від 18 серпня 1992 року за № 485; Інструкція про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення, та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів, затверджена наказом від 21 серпня 1998 р. за № 622 та ін.

Правову основу діяльності органів внутрішніх справ взагалі і дільничних інспекторів міліції, зокрема, становлять також міжнародні правові акти, ратифіковані у встановленому порядку. Таке правило закріплено в ст. 4 Закону “Про міліцію”, а також в Законі “Про дію міжнародних договорів на території України”, в якому визначено, що укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори становлять невід’ємну частину національного законодавства України і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства.

Основним нормативно-правовим актом, що регламентує діяльність служби дільничних інспекторів міліції є Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України, затвердженому наказом МВС України № 550 від 11 листопада 2010 р.

Цим положенням закріплено, що одним із основних напрямків діяльності дільничних інспекторів міліції щодо забезпечення правопорядку на закріпленій адміністративній дільниці, варто особливо виділити проведення профілактичної роботи серед осіб, схильних до вчинення злочинів та інших правопорушень, в тому числі тих які зловживають алкогольними напоями.

Найчисленнішим видом адміністративно-запобіжних заходів є заходи, які застосовуються для запобігання чи виявлення правопорушень в конкретних умовах чи з боку конкретних осіб. Завдяки цим заходам створюються умови для виявлення правопорушень у сфері антиалкогольного законодавства та наступного їх припинення, а також встановлення особи правопорушника і притягнення її до відповідальності (перевірка документів, огляд, відвідування підприємств, установ та організацій, входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян), чи попереджується вчинення правопорушень конкретними особами (взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки, внесення подання у державні та інші органи, підприємства, установи, організації, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяють вчиненню правопорушень).

Одним з найпоширеніших заходів адміністративного запобігання є перевірка документів. Відповідно до п.2 ст.11 Закону України “Про міліцію” працівники міліції при підозрі у вчиненні правопорушення мають право перевіряти у громадян документи, які засвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з’ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію.

Варто зазначити, що до прийняття згаданого Закону права міліції щодо перевірки документів обмежувалися випадками підозри у вчиненні злочину, необхідності складання протоколу про адміністративне правопорушення та перевірки додержання паспортних правил.

Виходячи із змісту п.2 ст.11 Закону “Про міліцію”, слід розрізняти два види права міліції на перевірку документів: право на перевірку у громадян документів, які засвідчують їх особу, в разі підозри у вчиненні правопорушення, та право на перевірку різноманітних документів під час здійснення контролю і нагляду за додержанням відповідних правил. У першому випадку підставою для перевірки документів є підозра конкретного громадянина у вчиненні будь-якого правопорушення (адміністративного, злочину), при цьому ця підозра має ґрунтуватись на цілком конкретних фактах (наявність відповідної оперативної інформації, поведінка особи і т. ін.).

Серед адміністративно-запобіжних заходів особливою профілактичною спрямованістю відзначається взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки. Цей захід застосовується до осіб, які систематично порушують громадський порядок, якщо ці порушення незначні за своїм характером і не тягнуть за собою юридичної відповідальності. Це, наприклад, побутові порушення, сімейні конфлікти, в тому числі і злісне пияцтво тощо.

Зазначений захід відіграє важливу профілактичну роль, тому що його головна мета – не тільки відреагувати на протиправну поведінку (що характерно для заходів припинення), але й не допустити її продовження в майбутньому. З приводу цього заходу серед вчених-адміністративістів ведуться постійні суперечки: куди його зараховувати – до заходів припинення чи до адміністративно-запобіжних заходів. Деякі автори беззастережно відносять цей захід до заходів припинення (О.М.Бандурка, Д.М.Бахрах та ін.), інші вчені вважають, що зазначений захід повинен бути у розряді адміністративно-запобіжних (Ю.П.Битяк, В.В.Зуй та ін.), а О.П.Клюшніченко називає його як серед заходів адміністративного припинення, так і серед адміністративно-запобіжних заходів[7]. Домінування в цьому заході спеціальної мети – профілактики правопорушень і недопущення їх в майбутньому («застереження про неприпустимість протиправної поведінки») – дозволяє віднести його до заходів адміністративного запобігання[8].

Відповідно до п.4 ст.11 Закону України “Про міліцію” міліція має право виявляти і вести облік осіб, які підлягають профілактичному впливу на підставі і у порядку, встановленому законодавством, виносити їм офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки. Використання цього адміністративно-запобіжного заходу на практиці покладається в основному на дільничних інспекторів міліції. Відповідно до п. 3.2.1 Інструкції по роботі дільничного інспектора міліції, дільничні інспектори виявляють та беруть на облік осіб: а) звільнених з місць позбавлення волі; б) які визнані хронічними алкоголіками та зловживають спиртними напоями; в) які визнані наркоманами чи вживають наркотичні речовини без призначення лікаря; г) які систематично вчиняють правопорушення у побуті; д) психічно хворих, які є суспільно небезпечними і перебувають на спеціальному обліку в органах охорони здоров’я; є) неповнолітніх правопорушників, які перебувають на обліку в інспекції у справах неповнолітніх. Як свідчать матеріали практики, найчастіше офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки виноситься особам, які зловживають спиртними напоями, – щорічно таких застережень в Україні виноситься близько п’яти тисяч, хоча зрозуміло, що ця цифра реально могла б бути значно більшою.

На нашу думку офіційне застереження доцільно виносити також у випадках звільнення від адміністративної відповідальності з передачею матеріалів на розгляд громадськості або з оголошенням усного зауваження. Адже таких випадків досить багато – в Україні щорічно в середньому до ста тисяч громадян міліцією звільняється від адміністративної відповідальності відповідно до ст.ст. 21 і 22 КпАП України.

Рішення про взяття на облік і офіційне застереження приймає начальник органу внутрішніх справ або його заступник, а в разі їх відсутності – черговий по міськрайоргану внутрішніх справ. Особа, яка підлягає застереженню, може викликатися повісткою або запрошуватися безпосередньо працівником міліції, а в разі ухилення від явки без поважних причин – піддаватися приводу. Відомчі нормативні акти визначають також, що офіційному застереженню можуть піддаватися особи, які досягли 14-річного віку. Офіційне застереження неповнолітніх здійснюється в присутності батьків або осіб, які їх замінюють. Офіційне застереження може бути винесено в приміщенні міськрайвідділу, кабінеті дільничного інспектора, а в разі його відсутності – в приміщенні виконкому місцевої ради.

Підставою для взяття на облік та офіційного застереження визнаються перевірені та підтверджені заяви громадян, рапорти працівників міліції, повідомлення установ, підприємств, організацій і посадових осіб, позаштатних співробітників міліції про вчинення особою порушення громадського порядку або інших правопорушень в наслідок зловживання спиртними напоями, які не потягли за собою застосування заходів адміністративного стягнення чи кримінального покарання[9].

Про винесення особі офіційного застереження має бути складено протокол, в якому повинні бути зазначені: дата та місце його складення, посада, спеціальне звання, прізвище, ім’я, по батькові начальника мійськрайвідділу чи його заступника, прізвище, ім’я, по батькові, місце проживання та роботи (навчання) особи, якій винесено застереження, сутність порушення, пояснення можливих наслідків і відповідальності у випадку продовження протиправної поведінки. Протокол підписується працівником міліції та особою, якій винесено застереження. Якщо особа відмовляється від підписання протоколу, в ньому робиться про це відповідний запис.

Офіційне застереження не можна застосовувати, як уявляється, у випадках, якщо є достатні підстави для притягнення особи до адміністративної чи, тим більше, кримінальної відповідальності. Така підміна одним одного різних правових інститутів не сприяє зміцненню правопорядку, а, навпаки, веде до вседозволеності, вчинення нових правопорушень.

Відповідно до п.19 ст.11 Закону України “Про міліцію” її працівники мають право вносити у відповідні державні органи, об’єднання громадян, підприємства, організації, посадовим особам обов’язкові до розгляду подання про необхідність усунення причин і умов, які сприяють вчиненню правопорушен, зокрема, розпивання спиртних напоїв на виробництві, результатом яких було порушено громадський порядок та громадську безпеку.

Цей захід відрізняється від інших адміністративно-запобіжних заходів головним чином тим, що його мета полягає в запобіганні вчиненню правопорушень не шляхом їх виявлення і наступного припинення чи встановлення особи порушника, а шляхом запобігання вчиненню правопорушень конкретним органом чи посадовою особою в майбутньому завдяки впливу на обставини, які їх породжують.

Слід зазначити, що ст. 23-1 КПК України також передбачає внесення подання про вжиття заходів для усунення причин і умов, що сприяли вчиненню злочину, органом дізнання, слідчим, прокурором, тобто в даному випадку мова йде про захід кримінально-процесуального характеру. У зв’язку з цим логічно зробити висновок про те, що як захід адміністративного примусу подання міліції може переслідувати мету усунення причин та умов, які сприяють вчиненню адміністративних проступків, хоча в певній віддаленій перспективі вони можуть призвести і до вчинення злочину. Внесення таких подань передбачено, крім Закону «Про міліцію», також ст. 282 КпАП України, правда, в цій статті вони називаються пропозиціями. За своїм змістом норма п.19 ст.11 Закону «Про міліцію» дещо ширша, ніж норма ст. 282 КпАП, адже остання уповноважує на внесення пропозицій про усунення причин і умов вчинення адміністративних правопорушень тільки органи (посадових осіб), що розглядають справи про них, тоді як відповідно до п.19 ст.11 Закону «Про міліцію» подання можуть вносити також посадові особи міліції, які повноважень щодо розгляду справ не мають. До того ж, слід відзначити більший ступінь обов’язковості подання порівняно з пропозицією.

В свою чергу, перевага ст.282 КпАП перед п.19 ст.11 Закону «Про міліцію» виявляється в тому, що вона передбачає обов’язок відповідного державного органу чи органу місцевого самоврядування, громадської організації або посадової особи повідомити протягом місяця з дня надходження пропозиції органу чи посадовій особі, яка внесла цю пропозицію, про вжиті заходи. Разом з тим застосування будь-яких заходів впливу за невиконання зазначеного обов’язку не передбачено, хоча, на думку дисертанта, слід було б встановити за нього адміністративну відповідальність.

В літературі називається два види пропозицій, які вносяться суб’єктами адміністративної юрисдикції, – пропозиція на підставі узагальнення, аналізу і оцінки розгляду відповідної категорії справ або справ про правопорушення, вчинені особами, що перебувають у трудових чи інших відносинах з відповідним підприємством (установою, організацією), і пропозиція у конкретній справі[10].

Законодавство не містить вказівок щодо змісту подання, так само як і щодо зазначеної пропозиції. Автори науково-практичного коментаря КпАП стверджують, що пропозиція складається з двох частин – основної, в якій містяться рекомендації щодо усунення причин та умов, які призвели до правопорушення, і додаткової – адресат пропозицій; короткий зміст; позначки про отримання повідомлення, про вжиті заходи щодо усунення причин та умов; найменування посадової особи (органу), звання, прізвище, ім’я, по батькові, підпис особи, яка надсилає пропозицію[11].