Поняття законності та способи її забезпечення в адміністративній діяльності міліції.

 

Дослідження теоретико-прикладних основ законності і дисципліни щодо діяльності міліції передбачає насамперед обґрунтування її важливість як суспільно-правової форми боротьби зі злочинністю.

Необхідно вказати, що державно-правовою передумовою виникнення, формування та розвитку діяльності міліції стала необхідність забезпечення охорони соціально-політичних і особистих прав та свобод людини, захисту державного та громадського майна від злочинних посягань, зміцнення законності. Призначення підрозділів міліції – разом із судом, прокуратурою іншими правоохоронними органами охороняти й зміцнювати правопорядок, тобто захищати певну систему суспільних відносин, урегульованих, закріплених, а інколи й покликаних до життя нормами права. Тим самим визначаються правовий характер та соціальна зумовленість діяльності міліції у сфері охорони суспільства та держави від злочинних посягань.

У конкретному розумінні діяльність міліції – це суспільно-правова форма боротьби зі злочинністю та правопорушеннями, змістом якої є нормативне врегульована система гласних оперативно-розшукових, кримінально-процесуальних, профілактичних, адміністративно-правових та організаційно-управлінських заходів що застосовуються відповідно до чинного законодавства та підзаконних нормативних актів.

У зв'язку зі змінами, що сталися в результаті демократизації суспільства, переорієнтацією роботи міліції на захист інтересів суспільства та держави від протиправних посягань особливого значення набули питання розроблення та впровадження єдиної державної системи гарантій прав людини. У теоретичних розробках провідних учених України підкреслювалось, що права та свободи людини мають захищатися Конституцією держави і не повинні обмежуватися діяльністю правоохоронних та інших державних органів. Разом з тим, і вчені-юристи, і практики у процесі державотворення усвідомлювали, що за умови поширення злочинності корупції та інших негативних явищ виникатимуть ситуації, коли необхідним буде обмеження прав та свобод людини. Такі заходи повинні бути мінімальними, мати винятковий та тимчасовий характер, застосовуватися тільки на підставі конституційних положень, закону, відповідати принципам демократичної держави, допускатися лише в інтересах захисту державного суверенітету, конституційного ладу, охорони державної та громадської безпеки, здоров'я людей та моралі. У межах принципу законності реалізовуються основи державної політики, спрямованої насамперед на розвиток та зміцнення демократичної, соціальної та правової держави, у якій людина, її життя, здоров'я, честь, гідність недоторканність та безпека визнаються найвищою соціальною цінністю (ст. 3 Конституції України); на дотримання прав та свобод людини (Закон України “Про міліцію”); на заборону використання правоохоронних органів для обмеження прав та свобод громадян (ст. 17 Конституції України); на забезпечення правового порядку, згідно з яким ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законом (ст. 19 Конституції України); на забезпечення рівності громадян перед законом (ст. 24 Конституції України); на регулювання виключно законами України прав та свобод людини й громадянина, гарантій цих прав та свобод (ст. 92 Конституції України).

Усі ці положення закріплені у відповідних нормах чинного законодавства та набули правової обов'язковості у процесі правозастосування. Адже правова демократична держава є практичним інструментом забезпечення та захисту прав та свобод людини, засобом боротьби зі злочинністю та іншими правопорушеннями. А це може успішно здійснюватися лише за умови ефективної діяльності правоохоронних органів, спрямованої на реалізацію механізму захисту життя та здоров'я людини, власності, природного середовища, інтересів суспільства та держави від злочинних посягань, установлення та підтримання правопорядку. Реалізація цих функцій вимагає докорінного переосмислення законодавчого регулювання діяльності правоохоронних органів, посилення гарантій законності при її здійсненні, запровадження системи соціального та правового захисту працівників[156].

У сфері функціонування виконавчої влади, у діяльності органів державного управління вимога законності вимога проявляється особливо суворо. Вона міститься у багатьох нормативних актах, починаючи з Конституції України, і формулюється, як правило, згідно із законом і заснована на ньому.

Юридичні норми є обов'язковими для всіх і доти, поки вони не змінені або не відмінені, всі державні і недержавні струк­тури, їх представники, формування громадськості, гро­мадяни України та іноземці зобов'язані суворо їх дотри­муватися.

У загальнотеоретичному розумінні “законність” роз­глядається як специфічний державно-правовий режим, за допомогою якого забезпечується загальнообов'язковість юридичних норм у суспільстві і державі. Її суть полягає в обов'язковості виконання приписів правового характеру[157]. Також, вітчизняні вчені визначають законність у сфері виконавчої влади як верховенство законів, їх обов’язковість, недопущення протиставлення законності доцільності, нерозривний зв’язок законності і культури, їх єдність [158].

Таким чином, законність, по-перше, передбачає наяв­ність законів, що виражають волю народу і відображають пізнані об'єктивні закономірності суспільного розвитку, по-друге, означає одноманітне розуміння, застосування, безумовне і точне виконання законів і заснованих на них ін­ших правових актів усіма державними органами, посадови­ми особами, громадянами, громадськими формуваннями.

Законність у сфері державного управління ґрунтується на таких принципах:

1) загальнообов'язковість законів для всіх без винятку органів, закладів, організацій, посадових осіб, громадян тощо. Саме в цьому проявляється загальність приписів, які містяться у законах і підзаконних актах;

2) єдності законності, тобто одноманітному розумінні і заснуванні законів на всій території держави;

3) неприпустимості протиставлення законності і до­цільності. Це означає, що сам закон є вищим ступенем прояву доцільності.

Даний принцип не виключає творчого розуміння зако­ну і законності, а саме передбачає, що будь-який варіант рішення при застосуванні закону повинен обов'язково здійснюватися в рамках правових приписів.

Законність у діяльності державного апарату виявляєть­ся у такому:

1) всі рішення, що приймаються державним органом, повинні відповідати чинному законодавству;

2) рішення, що приймаються державним органом, не повинні виходити за межі повноважень цього органу, тоб­то вони можуть прийматися тільки з питань, що віднесені до його компетенції;

3) усі рішення державних органів приймаються у тако­му порядку і таких формах, які відповідають нормативним приписам;

4) взаємовідносини державних органів з недержавними структурами, громадянами та їх об'єднаннями, а також ін­шими громадськими формуваннями (органи самоорганіза­ції населення) здійснюються у межах взаємних прав і обов'язків, які визначені на законних підставах[159].

Дія принципу законності у сфері діяльності органів внутрішніх справ має певні особливості. Вона зумовлена насамперед специфікою зазначеної сфери при проведенні організаційно-правових заходів, спрямованих на забезпечення охорони громадського порядку і громадської безпеки, прав і законних інтересів громадян, підприємств, організацій від злочинних посягань. Тому вимоги законності в діяльності органів внутрішніх справ повинні бути непорушними і дотримуватись усіма суб’єктами управління на всіх його рівнях без будь-яких винятків. Передусім зазначені вимоги стосуються правових актів, що регулюють діяльність органів внутрішніх справ. З урахуванням принципу законності вони мають відповідати нормам чинного законодавства України.

Таки чином, для працівників міліції законність виступає триєдиному аспекті – як правовий принцип, особливий режим діяльності та засіб діяльності.

Правові акти, а також рішення та дії посадових осіб ОВС, які не відповідають вимогам Конституції України та чинним законам, прокурор опротестовує в орган, який його видав, або до вищого органу. У такому ж порядку вносяться протести на незаконні рішення чи дії посадової особи. У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.

Залежно від характеру та тяжкості правопорушення працівники міліції, які допустили їх, можуть у встановленому порядку притягуватися до дисциплінарної, адміністративної, матеріальної або кримінальної відповідальності. Для цього використовуються подання з вимогами усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють, а також мотивовані постанови про дисциплінарне провадження, провадження про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи.

Особливістю прокурорського нагляду за законністю у сфері діяльності міліції є те, що єдиною підставою для використання прокурором наданих йому повноважень з притягнення до відповідальності посадових осіб є порушення закону. Прокурори оцінюють діяльність органів виконавчої влади та їх посадових осіб тільки з цих позицій, не втручаючись в оцінку доцільності її змісту.

Перевірки виконання законів міліцією проводяться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів – також з власної ініціативи прокурора. При цьому прокуратура не підмінює інші органи державної, в тому числі виконавчої, влади.

Здійснюючи нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів, прокурор, у свою чергу, повинен суворо керуватися принципом законності у своїй діяльності (п. 2 частини першої ст. 6 Закону України “Про прокуратуру”) та використовувати повноваження, які йому надані законом, у точній відповідності з їх призначенням (ст. 20 цього ж Закону)[160].

Дії прокурора при здійсненні нагляду не мають владно-розпорядчого характеру, однак розрізняються за ступенем владності. В одних випадках його вимоги, безумовно, є обов'язковими до виконання: пов'язані з виявленням порушень закону, а також приписи про усунення порушень. В інших - вимоги прокурора про усунення правопорушень, причин порушень і обставин, що їм сприяють, хоч і є обов'язковими для органу чи посадової особи, яким вони адресовані, однак адресат має право обрати зручну для себе форму реалізації цієї вимоги.

У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта та підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей самий строк повідомляється прокурору. Як нами зазначалося найчастіше опротестовуються рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності.

Письмовий же припис про усунення порушень закону вноситься прокурором, його заступником органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищому у порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення. Письмовий припис вноситься у випадках, коли порушення закону має очевидний характер і може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усунуто. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору.

Проте в усіх випадках остаточне рішення по документах прокурора приймає руд. і оскільки саме суд робить висновок про правомірність чи необґрунтованість прокурорської оцінки, нагляд прокуратури може виступати гарантом законності лише тією мірою, в якій він спирається на судову владу та підтримується нею[161].

Прокуратура тісно взаємодіє з суб'єктами інших гілок влади як самостійний державний інститут, впливаючи на їхнє функціонування, передусім, шляхом здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів. У державі, яка претендує стати правовою, будь-яка гілка, будь-який орган влади не можуть нормально функціонувати (відповідно до потреб суспільства), якщо вони не дотримуються вимог законності. Домагаючись виконання своєї мети - забезпечення законності - прокуратура бере активну участь у забезпеченні поділу державної влади та взаємодії її гілок. Для виконання цих завдань використовуються всі функції прокуратури [162].

Таким чином, прокурорський нагляд за відповідністю діяльності міліції Конституції та законам України є вагомим засобом зміцнення законності в діяльності ОВС в межах їх компетенції, визначеної законом.

Вагомим чинником, що впливає на забезпечення законності міліцією України відіграє існування інституту звернень громадян. Він виступає як засіб сприяння реалізації прав громадян та їх участі в державному управлінні, є носієм інформації, пов'язаної з забезпеченням прав і свобод людини та громадянина, загальним станом державного та господарського будівництва, різних галузей та сфер економіки, соціально-культурного будівництва та адміністративно-політичної діяльності. Так, Статистка свідчить, що порівняно з першим півріччям 2004 р. загальна кількість звернень громадян до системи МВС зросла на 12 % (538 тис.), а до центрального апарату міністерства – втричі [163].

Від організації роботи органів внутрішніх справ із зверненнями громадян у значній мірі залежить якість виконання ними завдань по забезпеченню прав і свобод громадян, захисту їх життя та здоров'я від протиправних посягань, організація охорони громадського порядку та громадської безпеки, попередженню та розкриттю злочинів. Пропозиції, заяви та скарги громадян є не тільки засобами захисту прав і законних інтересів особистості, підприємств, установ і організацій, а ще й джерелом отримання інформації про наявність фактів порушення законності; про осіб, які готуються вчинити злочини або схильні до вчинення правопорушень; іншої інформації, використовуючи яку співробітники органів внутрішніх справ планують організацію своєї роботи.

Робота по прийому громадян, реєстрації та розгляду їхніх заяв, звернень, та скарг будується на принципах законності, поваги до особистості, захисту прав та свобод людини незалежно від його соціального походження, расової чи національної приналежності, громадянства, мови, політичних чи релігійних переконань.

Основним нормативно-правовим актом, який регламентує порядок розгляду звернень громадян є Закон України “Про звернення громадян”, прийнятий 2 жовтня 1996 р.,[164] в якому зазначається, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб, відповідно до їх функціональних обов'язків, із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх професійної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

З метою забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення, центральні та місцеві органи виконавчої влади, міністерства та відомства постійно працюють над удосконаленням форм та методів роботи із зверненнями громадян. Відповідно до Указів Президента України[165] керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування здійснюють докорінну перебудову роботи відповідних органів із зверненнями громадян забезпечивши кваліфікований, неупереджений, об'єктивний і своєчасний розгляд звернень громадян з метою оперативного вирішення порушених у них питань, задоволення законних вимог заявників, реального поновлення порушених конституційних прав та запобігання в подальшому таким порушенням, повною мірою реалізуючі при цьому визначені законодавством повноваження; надання у встановлені законом строки письмових відповідей авторам звернень за наслідками їх розгляду. Міністерство юстиції України, Міністерство інформації України разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади повинні організувати систематичне роз'яснення конституційних прав і обов'язків громадян, законодавства щодо розгляду пропозицій, заяв і скарг, повноважень органів виконавчої влади і місцевого самоврядування у розв'язанні питань, що порушують громадяни у зверненнях, порядку оскарження прийнятих по них рішень.

Діяльність ОВС щодо розгляду звернень громадян конкретизовано у відомчому наказі № 1177 від 10.10.2004 року.[166] Згідно з цим наказом робота зі зверненнями громадян і їх особистий прийом визнана важливим напрямком діяльності органів внутрішніх справ, засобом отримання інформації з питань, віднесених до їх компетенції, однією з форм зміцнення і розширення зв'язків міліції з громадськістю. Вона містить в собі такі складові елементи:

- приймання, реєстрація і первинний розгляд звернень громадян;

- вирішення звернень та надання відповідей авторам;

- контроль за станом роботи зі зверненнями;

- узагальнення та аналіз звернень громадян;

- використання результатів аналізу в практичній діяльності.

У положенні вказується, що чуйне й уважне ставлення до звернень громадян кожен працівник органів внутрішніх справ зобов'язаний уважати своїм службовим обов'язком. У роботі зі зверненнями, а також під час особистого прийому громадян слід уважно відноситися до їх запитів і проблем, дотримуватися високої культури поводження і правил етикету.

Керівники органів внутрішніх справ усіх рівнів згідно зі своїми функціональними обов'язками несуть персональну відповідальність за організацію роботи зі зверненнями громадян та з питань їх особистого прийому.

Звернення, які містять у собі інформації про злочин, який готується або скоєно, в ОВС розглядаються в особливому порядку, визначеному у Наказі МВС № 400 від 14.04.2004 року[167]. У вступній частині цього наказу зазначається, що метою його прийняття є З зміцнення законності в органах і підрозділах внутрішніх справ України при прийманні, реєстрації та розгляді заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються та удосконалення координації діяльності структурних підрозділів Міністерства внутрішніх справ України з цих питань.

До заяв і повідомлень, які є приводами і підставами до порушення кримінальної справи, є:

а) заяви або повідомлення підприємств, установ, організацій, посадових осіб, представників влади, громадськості або окремих громадян;

б) повідомлення представників влади, громадськості або окремих громадян, які затримали підозрювану особу на місці вчинення злочину;

в) явка з повинною;

г) повідомлення, опубліковані в пресі;

ґ) безпосереднє виявлення органом дізнання, слідчим, прокурором або судом ознак злочину.

Для роз'яснення населенню порядку приймання, реєстрації та розгляду заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються, в органах внутрішніх справ у спеціальних кімнатах для приймання громадян або у вестибюлях вивішуються примірні правила приймання, реєстрації та розгляду в органах і підрозділах внутрішніх справ України заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються. У них зазначаються номери телефонів (адреси) керівників ГУМВС, УМВС, УМВСТ на які покладено контроль за додержанням законності при розгляді заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються, та прокуратури, що здійснює нагляд.

Зважаючи на те, що діяльність органів внутрішніх справ щодо розгляду різних категорій звернень громадян є важливим самостійним напрямком їх діяльності, а також обмеженість обсягу курсової роботи на мій погляд доречно лише зробити посилання на відповідні нормативні акти, а дослідженню проблем, пов’язаних з цією діяльністю присвятити окрему курсову роботу.

Також треба вказати, що організація діяльності щодо поліпшення стану дисципліни в органах внутрішніх справ базується на положеннях Розпорядження Президента України № 53 від 26 березня 2002 року та прийнятих на його підставі рішеннях МВС України[168]. Зокрема, відповідно до цих програмних документів з метою зміцнення дисципліни працівників ОВС, підвищення їх професійного рівня, вдосконалення роботи з добору, розстановки і виховання кадрів передбачається:

- систематично вивчати та обговорювати стан додержання дисципліни і вимог закону працівниками міліції, в першу чергу керівної ланки;

- затвердити довгострокові програми, спрямовані на вдосконалення кадрової роботи, зміцнення дисципліни керівників усіх рівнів, законності в їх діяльності, створення умов для професійного зростання кадрів, передбачивши в них чітку систему добору, розстановки, виховання кадрів, просування їх по службі, заходи щодо усунення формалізму, зрівнялівки, щодо висування на керівні посади досвідчених, дисциплінованих та достойних кандидатів;

- удосконалити систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації керівних кадрів у напрямі поєднання якостей умілого керівництва з розумінням інтересів і проблем підлеглих;

- оцінювати під час атестації керівників територіальних органів та підрозділів їх особисті і ділові якості, вклад у вирішення покладених завдань, додержання дисципліни і вимог закону та враховувати думку представників місцевих органів виконавчої влади і громадськості;

- ужити заходів щодо усунення причин та умов, що сприяють вчиненню службових зловживань;

- інформувати населення про заходи, які вживаються до працівників правоохоронних органів у разі неналежного виконання ними своїх обов'язків чи зловживання службовим становищем.

Саме в цих напрямах і реалізуються заходи щодо поліпшення стану дисципліни та законності серед працівників ОВС.

Підводячи підсумок необхідно вказати, що законність та дисципліна в органах внутрішніх справ укріплюється та забезпечується шляхом безпосереднього дотримання кожним працівником окремо і підрозділами в цілому вимог законодавства та дисципліни, при здійснені контрольних та наглядових заходів відомчого та позавідомчого характеру, а також шляхом реагування на відповідні звернення громадян.