Особливості адміністративної відповідальності працівників міліції.

 

Як і всі громадяни, працівники міліції, що вчинили злочин, цивільне або адміністративне правопорушення поза службою, підлягають відповідним заходам покарання в загально-правовому порядку. Разом з тим можна виділити правопорушення, безпосередньо пов’язані з невиконанням або неналежним виконанням працівником міліції обов’язків, які входять до його адміністративно-правового статусу.

Правопорушення державних службовців, особливо працівників міліції, характеризуються підвищеною небезпекою, оскільки зачіпають безпосередньо інтереси держави, правопорядок, права та свободи громадян, а отже мають супроводжуватися підвищеною юридичною відповідальністю.

Адміністративна відповідальність становить особливий вид юридичної відповідальності, їй властиві всі ознаки останньої. Традиційно юридичну відповідальність пов’язують із застосуванням примусових заходів, розглядають її як передбачену санкціями правових норм реакцію на правопорушення і здійснення санкцій. Основні риси юридичної відповідальності, а значить і адміністративної, полягають в тому, що вона: по-перше, є засобом охорони правопорядку, засобом здійснення державної влади; по-друге, нормативно визначена і проявляється в застосуванні, реалізації санкцій правових норм; по-третє, є наслідком винного антигромадського діяння; по-четверте, супроводжується державним і громадським осудом проступку; по-п’яте, забезпечується державним примусом; по-шосте, пов’язана з несприятливими для правопорушника наслідками, які він зобов’язаний перетерпіти і фактично зазнає; по-сьоме, реалізується у відповідних процесуальних формах. Ці ознаки характерні для всіх видів юридичної відповідальності. В той же час, кожен з них має специфічні риси, які визначають його відособленість.

До характерних, специфічних рис адміністративної відповідальності варто віднести насамперед те, що її підставою є особливий вид правопорушення – адміністративний проступок [146]. Своє вираження адміністративна відповідальність знаходить у застосуванні певних видів адміністративних стягнень, специфічних за змістом і відмінних від заходів кримінального покарання, дисциплінарного впливу і майнової відповідальності. Адміністративні стягнення накладаються великою кількістю органів, яким таке право надано законодавством України і перелік яких міститься в КпАП України і деяких інших законодавчих актах. Незважаючи на те, що в деяких випадках адміністративні стягнення застосовуються судами (суддями), адміністративна відповідальність є позасудовим видом правової відповідальності. Між органами державного управління (посадовими особами), що накладають адміністративні стягнення, і правопорушниками відсутні відносини підпорядкованості. Порядок притягнення до адміністративної відповідальності особливий, він істотно відрізняється від кримінального, цивільного процесів і дисциплінарного провадження. Нарешті, адміністративна відповідальність врегульована нормами адміністративного права, що містять вичерпні переліки адміністративних проступків, адміністративних стягнень і органів, уповноважених їх застосовувати, детально регулюють цей вид провадження і в сукупності утворюють її нормативну основу[147].

Все сказане дозволяє зробити висновок про те, що адміністративна відповідальність як вид юридичної відповідальності – це застосування до осіб, які вчинили адміністративні проступки, адміністративних стягнень, що тягнуть для цих осіб обтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного чи іншого характеру і застосовуються уповноваженими на те органами чи посадовими особами на підставах і у порядку, встановлених нормами адміністративного права.

Адміністративною відповідальністю працівника міліції ж відповідно можна вважати застосування до працівника міліції за порушення ним своїх службових обов’язків, що визнаються законами адміністративними правопорушеннями (проступками), адміністративних стягнень, що тягнуть для нього обтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного чи іншого характеру і накладаються уповноваженими на те органами чи посадовими особами на підставах і у порядку, встановлених нормами адміністративного права.

Для практичної реалізації адміністративної відповідальності необхідні підстави застосування, що розкривають умови і момент виникнення відповідальності конкретної особи. Аналіз ознак адміністративної відповідальності дозволяє виділити три її підстави:

1) нормативну, тобто систему норм, що описують протиправне діяння і адміністративні стягнення, які встановлюються за його вчинення;

2) фактичну, тобто діяння конкретного суб’єкта, що порушують правові приписи, які охороняються адміністративно-правовими санкціями (адміністративні проступки);

3) процесуальну, тобто процедуру накладення конкретного стягнення за конкретне адміністративне правопорушення.

Перші дві підстави адміністративної відповідальності зумовлюють її соціальну важливість. Для настання відповідальності необхідна наявність всіх трьох підстав і саме в такій послідовності. Насамперед, повинна бути норма, що встановлює обов’язок і санкцію за його невиконання. Потім може виникнути фактична підстава – протиправне діяння. За наявності норми і діяння, що її порушує, уповноважений суб’єкт у встановленому законом порядку повинен вирішити справу про адміністративне правопорушення.

Систему законодавства про адміністративні проступки в наш час складають Кодекс України про адміністративні правопорушення, окремі законодавчі акти. В деяких випадках місцеві ради можуть приймати рішення, за порушення яких законодавством встановлена адміністративна відповідальність.

Проаналізувавши перелік діянь, що визнаються адміністративними правопорушеннями, можна зробити висновок, що єдиною групою обов’язків, які входять до адміністративно-правового статусу працівника міліції, та за вчинення яких працівник міліції підлягає адміністративній відповідальності, є обов’язки працівника міліції не вчиняти корупційні дії та інші правопорушення, пов’язані з корупцією.

Особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ (в тому числі міліції) та інші особи, які згідно з чинним законодавством притягаються до відповідальності за адміністративні правопорушення відповідно до дисциплінарних статутів, у разі вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією, несуть відповідальність, передбачену Законом України “Про боротьбу з корупцією”[148]. В ньому закріплено правові та організаційні засади запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь, підстави притягнення до адміністративної відповідальності, систему органів, уповноважених складати протоколи та розглядати справи про адміністративні проступки. Основні завдання, принципи притягнення до адміністративної відповідальності, порядок накладення і виконання постанов по справах про адміністративні правопорушення встановлені в Кодексі України про адміністративні правопорушення.

Порядок та межі дії законодавства про корупційні дії та інші пов’язані з ними проступки закріплений в ст. 3 Закону України “Про боротьбу з корупцією” та ст.ст. 8, 15 КпАП. Основний принцип тут полягає в тому, що особа підлягає відповідальності на підставі актів, що діють під час і за місцем вчинення адміністративного проступку. Винятки із зазначеного правила становлять норми, що пом’якшують чи скасовують адміністративну відповідальність. Такі норми мають зворотну силу, тобто їх дія поширюється і на правопорушення, вчинені до видання цих норм. Акти, які встановлюють чи посилюють відповідальність, зворотної сили на мають, вони можуть застосовуватися лише щодо дій, вчинених після набрання цими актами чинності. Інакше вирішено питання щодо дії процесуальних норм: провадження в справах про адміністративні правопорушення ведеться на підставі закону, який діє не під час вчинення проступку, а під час розгляду справи.

Фактичною підставою адміністративної відповідальності як складової адміністративно-правового статусу працівника міліції, є вчинення адміністративного правопорушення (корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією,). Частина 1 ст. 9 КпАП України визначає адміністративне правопорушення (проступок) як протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Враховуючи конструкцію даного визначення, корупційним правопорушенням слід визнавати протиправне, умисне діяння, що посягає на встановлений порядок здійснення особами, уповноваженими на виконання функцій держави, наданих їм повноважень, та за яке Законом України “Про боротьбу з корупцією” передбачено адміністративну чи іншу відповідальність.

Адміністративні проступки характеризуються рядом ознак, які прийнято поділяти на матеріальні і формально-юридичні. Всі вони властиві і корупційним діянням.

Корупційне діяння – це насамперед діяння, поведінка, вчинок людини, дія або бездіяльність, що відбиває ставлення суб’єкта до реальної дійсності, інших суб’єктів, держави і суспільства, отже, воно утворюється зовні вираженим актом поведінки.

Юридичним вираженням шкідливості корупційного проступку є його протиправність [149], яка означає, що дія або бездіяльність, яка його складає, прямо визнається проступком. Серед різних діянь, що посягають на правові відносини, корупційними є лише ті, що названі такими в Законі України “Про боротьбу з корупцією”. Ознака протиправності також вказує на неприпустимість застосування аналогії, що сприяє зміцненню законності, охороняє права і свободи громадян, виключаючи притягнення до адміністративної відповідальності за діяння, не передбачені адміністративним законодавством [150].

Адміністративним правопорушенням (корупційним проступком) може бути тільки винне діяння, тобто свідомий, вольовий акт протиправної поведінки. Вина – це психічне ставлення особи до вчиненого нею діяння і його шкідливих наслідків. У даній ознаці виражається найважливіша підстава юридичної відповідальності – свобода волі індивіда як здатність приймати рішення із знанням справи і робити вчинки свідомо. Це припускає активний вплив людської свідомості і волі на навколишній світ, що саме собою зумовлює відповідальність людини перед суспільством лише за винні вчинки.

Корупційним діянням визнається таке протиправне, винне діяння, за яке законодавством передбачено особливий вид державного примусу – адміністративну відповідальність. Караність є важливою ознакою адміністративного (корупційного) проступку і нормативно відбивається закріпленням у законі адміністративних стягнень. Реалізація адміністративних стягнень не обов’язково супроводжує адміністративний проступок (корупційне діяння як вид адміністративного правопорушення), але можливість їх застосування становить його обов’язкову властивість.

Розглянуті ознаки характеризують адміністративний проступок як фактичну підставу адміністративної відповідальності. Вони є найбільш характерними і істотними, властивими будь-якому адміністративному проступку, в тому числі й корупційному. Однак, крім фактичної підстави адміністративної відповідальності є ще підстава юридична, в ролі якої виступає склад адміністративного (корупційного) проступку і яка становить собою встановлену нормами адміністративного права сукупність об’єктивних і суб’єктивних ознак, за наявності яких діяння визнається корупційним. Крім того, адміністративний проступок – факт реальної дійсності. Його склад становить логічну конструкцію, правове поняття про нього, що відображає істотні властивості реальних явищ, тобто антигромадських дій. Перелік закріплених в них ознак проступку є необхідною і достатньою підставою для кваліфікації діяння як корупційного проступку, відсутність хоча б однієї з них означає відсутність складу в цілому.

За наявності певних обставин адміністративна відповідальність за протиправні діяння виключається. На відміну від звільнення від адміністративної відповідальності, обставини, що її виключають, не містять у собі ніякого елементу розсуду. Ні характер проступку, ні його малозначність, ні особа порушника, ні інші обставини не впливають на питання, чи бути адміністративній відповідальності. Вона безперечно виключена, неможлива через відсутність самої фактичної підстави адміністративної відповідальності – складу адміністративного проступку. До таких обставин КпАП України відносить неосудність, крайню необхідність і необхідну оборону. За винятком необхідної оборони, за своїм змістом вони майже не відрізняються від таких же понять, встановлених кримінальним законом. Можливість виникнення таких обставин, як крайня необхідність і неосудність, а значить, і потреба в них, виключають адміністративну відповідальність і не викликають сумніву. Закріплення ж у законодавстві про адміністративні проступки положення про необхідну оборону не викликане необхідністю тому, що такі випадки практично неможливі, цей інститут був фактично запозичений з кримінального права.

Працівник міліції підлягає адміністративній відповідальності за корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією, як державний службовець. Незважаючи на те, що Закон України “Про державну службу” безпосередньо не відносить службу в міліції до державної служби, проте аналіз деяких положень цього Закону та інших законодавчих актів дозволяє зробити висновок щодо належності працівника міліції до категорії державних службовців.

Стаття 1 Закону України “Про державну службу” закріпила поняття державного службовця, якими визнаються особи, які на професійній основі займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави і одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Працівник міліції повною мірою відповідає наведеному визначенню: працівник міліції є особою, що на професійній основі виконує завдання і функції державного озброєного органу виконавчої влади (міліції), йому присвоюється спеціальне звання міліції, при прийнятті на службу до нього висувається низка умов, в тому числі і щодо освітнього рівня, відповідно до ст. 19 Закону України “Про міліцію” форми і розміри грошового утримання працівників міліції встановлюються Кабінетом Міністрів України і фінансуються за рахунок державних коштів. Крім того, ст. 16 Закону України “Про міліцію” прямо встановлює, що особовий склад міліції складається з працівників, що проходять державну службу в підрозділах міліції. Ще одним свідченням належності працівника міліції до державних службовців є положення, закріплене ч. 2 ст. 9 Закону України “Про державну службу”, згідно з яким регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ (а отже й міліції як складової органів внутрішніх справ) та інших, здійснюється відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено законами України. Це підкреслює належність працівників міліції до державних службовців і визначає, що правовий статус працівників міліції встановлюється спеціальним Законом.

Особливості адміністративної відповідальності працівників органів внутрішніх справ (в тому числі міліції) вирішено в ст. 15 КпАП. Ця категорія несе відповідальність за адміністративні правопорушення за дисциплінарними статутами. Проте за порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм, правил полювання, рибальства та охорони рибних запасів, митних правил, вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією, неправомірне використання державного майна, невжиття заходів щодо окремої ухвали суду чи окремої постанови судді, щодо подання органу дізнання, слідчого або протесту, припису чи подання прокурора, ухилення від виконання законних вимог прокурора, порушення законодавства про державну таємницю ці особи несуть адміністративну відповідальність на загальних підставах. Разом з тим до зазначених осіб не може бути застосовано виправні роботи і адміністративний арешт.

У випадках, зазначених у ч. 1 ст. 15 КпАП, органи (посадові особи), яким надано право накладати адміністративні стягнення, можуть замість накладення стягнень передавати матеріали про правопорушення відповідним органам для вирішення питання про притягнення винних до дисциплінарної відповідальності.

Застосування адміністративних стягнень є способом виховання правопорушника в дусі дотримання законів України, поваги до правил співжиття, а також попереджає вчинення нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами[151]. Стягнення за адміністративний проступок накладається в межах, встановлених законом, і в точній відповідності з ним. При цьому мають враховуватися характер вчиненого правопорушення, особа порушника, ступінь його вини, а також обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність (ч. 2 ст. 33 КпАП).

У Законі України “Про боротьбу з корупцією” закріплено перелік видів адміністративних стягнень, що дещо відрізняється від переліку, встановленого Кодексом про адміністративні правопорушення. Так, з даного Закону витікає, що до працівника міліції застосовуються такі види адміністративних стягнень як штраф, заборона займати посади в державних органах та їх апараті. Останній вид є специфічним для Закону України “Про боротьбу з корупцією”, адже він відсутній в ст. 24 КпАП, крім того, за своїми наслідками цей вид стягнення дуже схожий на такий передбачений п. 3 ст. 51 Кримінального Кодексу України вид кримінального покарання як позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю.

Штраф у розмірі від п’ятнадцяти до двадцяти п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян застосовується у разі порушення працівником міліції встановлених ст. 5 Закону України “Про боротьбу з корупцією” заборон:

1) сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг;

2) займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників або підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому він працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики);

3) входити самостійно (крім випадків, коли державний службовець здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляє інтереси держави в раді товариства (спостережній раді) або ревізійній комісії господарського товариства), через представника або підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об’єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність;

4) відмовляти фізичним та юридичним особам в інформації, надання якої передбачено правовими актами, умисно затримувати її, надавати недостовірну чи неповну інформацію;

5) сприяти, використовуючи своє посадове становище, фізичним та юридичним особам у здійсненні ними зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг;

6) неправомірно втручатися, використовуючи своє посадове становище, у діяльність інших державних органів чи посадових осіб з метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень;

7) бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, діяльність якого він контролює;

8) надавати незаконні переваги фізичним або юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень.

Повторне протягом року порушення будь-якого із зазначених обмежень тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і звільнення з посади чи інше усунення від виконання функцій держави.

Вчинення працівником міліції будь-якого з корупційних діянь (незаконного одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв’язку з виконанням таких функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їх фактичної (дійсної) вартості; одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством) тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і звільнення з посади або інше усунення від виконання функцій держави. В такому випадку працівнику міліції забороняється займати посади в державних органах та їх апараті протягом трьох років з дня їх звільнення.

В усіх випадках застосування до працівника міліції заходів адміністративної відповідальності за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією, є можливим тільки за умови, що вчинене працівником міліції діяння не містить складу злочину (ч. 1 ст. 7, ч. 1 ст. 8 Закону України “Про боротьбу з корупцією”; п. 9 постанови Пленуму Верховного Суду України № 13 від 25 травня 1998 р. “Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією”) [152]. Це положення відповідає нормі, закріпленій в ч. 2 ст. 9 КпАП.

Слід також зазначити, що в межах адміністративно-правового регулювання за порушення основної маси своїх службових обов’язків працівник міліції підлягає дисциплінарній відповідальності. Під дисциплінарною відповідальністю розуміють застосування до порушника трудової (службової) дисципліни передбачених в законі заходів дисциплінарного впливу.