Конституционный строй Великобритании

Соединенное королевство Великобритании и Ирландии, как официально именовалось это государство на протяжении XIX — нача­ла XX в., относится к числу конституционных монархий, хотя и не имеет конституции в обычном понимании, т. е. в виде единого основного закона,

с. 231 регулирующего внутреннее устройство, права и свободы граждан. То, что называется конституцией Великобритании, слагается из двух блоков: не­писаных обычаев и документально оформленных юридических актов.

Неписаная, т. е. не зафиксированная в каких-либо правовых доку­ментах, часть конституции представляет собой сложившиеся на практике обычаи, так называемые конституционные соглашения. Их примерами являются: практика формирования правительства лидером политиче­ской партии, имеющей большинство мест в Палате общин; уход кабинета в отставку, как только его партия теряла это большинство. Обычаями оп­ределяются королевские прерогативы и нормы взаимоотношений с дру­гими ветвями власти. Истоки подобных обычаев следует искать во впол­не конкретных политических ситуациях. Например, наследовавший по­сле бездетной королевы Анны Георг I (1714—1727), приглашенный из небольшого германского княжества и основавший в Англии Ганновер­скую династию, так и не научился говорить по-английски, а поэтому счел за лучшее не являться на заседания кабинета министров. Прецедент со­хранил силу до настоящего времени.

Писаную часть конституции составляют разновременно принимав­шиеся акты: Великая хартия вольностей 1215 г., Хабеас корпус акт 1679 г., Билль о правах 1689 г., Акт о престолонаследии 1701 г., законы о парламенте, избирательной системе и многие другие. Число таких право­вых документов конституционного характера приближается к 4 тыс. и по­стоянно увеличивается. Однако многие парламентские статуты, фор­мально не отмененные, сохранили лишь исторический интерес, посколь­ку фактически не применяются.

Номинально главой государства являлся (как и сейчас) монарх. Об английских королях говорят, что они царствуют, а не управляют. Такая ситуация отражает баланс политических сил лишь с царствования внука королевы Виктории короля Георга V, вступившего на трон в 1910 г. В XIX — начале XX в. королевская власть располагала значительными возможностями влиять на государственные дела. Согласие короля тре­бовалось для созыва или роспуска парламента. Без его подписи не дейст­вовал ни один закон, хотя и отказа в ней никогда не было. От монарха за­висел выбор премьер-министра (обязательно из числа лидеров большин­ства в Палате общин). Король назначал и смещал министров, хотя дол­жен был подбирать кандидатуры, устраивавшие парламент. Он считался главой исполнительной и судебной властей, светским главой англикан­ской церкви. Конституционные правила предписывали королю.действо-вать с согласия министров, но он не был обязан принимать любой пода­вавшийся ему совет. Монарх имел право требовать от министров, чтобы его мнение было выслушано и принято к сведению. Он информировался о всяком более или менее серьезном изменении во внешней и внутренней

с. 232 политике и был вправе отказать в одобрении действий, которые, по его мнению, «разрушают базис английской конституции». Король мог сде­лать пэром[95] каждого подданного, обладал правом наградить за государст­венные заслуги и помиловать осужденного. Нельзя забывать также, что до Первой мировой войны только четыре европейских государства были республиками, а остальные возглавлялись династиями, тесно связанны­ми между собой семейными узами. Эти семейные связи, в том числе и английского королевского дома, играли большую роль в отношениях ме­жду государствами. В социальной сфере королевская власть являлась высшим авторитетом, задавая тон всей стране. Всеми доступными спосо­бами поддерживался престиж монархии. Монарху создавали имидж выс­шего символа конституционности, гаранта свободы и представительного правления. Формировался образ монархии как надпартийного и надклас­сового института, арбитра между классами, нравственного символа на­ции.

На протяжении большей части XIX в. королевой Великобритании была Виктория, вступившая на трон 20 июня 1837 г., когда ей было 18 лет, и правившая почти 64 года, до кончины 22 января 1901 г. Этот пе­риод в английской истории часто называют викторианским веком, под ко­торым понимают не только время царствования Виктории, но и зенит промышленного, морского, торгового и колониального расцвета буржу­азной Англии, эпоху ее наибольшего величия. 1 мая 1876 г. королеву Викторию объявили императрицей Индии. С этого времени официально применяется термин «Британская империя». Наследовал Виктории ее сын Эдуард VII, умерший 6 мая 1910 г. За ним королевскую корону при­нял Георг V, правивший до 1936 г.[96]

При монархе состоял совещательный по своим функциям Тайный со­вет, в который входили члены кабинета, бывшие министры и другие лица, назначавшиеся короной по рекомендации премьер-министра. Члены Тайного совета собирались в полном составе лишь в двух случаях: когда монарх умирал и когда вступал в брак. Однако этот орган использовался в случае необходимости придать юридическую силу законодательным ак­там правительства.

Подлинным стержнем государственной жизни, средоточением реаль­ной власти являлся двухпалатный парламент. Палата лордов формирова-

с. 233 лась по наследственному принципу: ее членами становились старшие сы­новья английских лордов. В нее входили также пэры, избиравшиеся на 7-летний срок шотландскими и пожизненно — ирландскими лордами, а также пожизненные пэры из числа духовных лиц. Кроме того, место в верхней палате и титул пэра мог пожаловать король. Палата лордов ут­верждала принятые нижней палатой законы и выступала в качестве выс­шей судебной инстанции.

В результате парламентских реформ XIX — начала XX в. значитель­но возросло значение нижней палаты, или Палаты общин. Законотвор­чество, утверждение бюджета, контроль за исполнительной властью, ре­шение вопросов об отставке и утверждении правительства входили в обязанность Палаты общин. В ее компетенции находился широкий круг вопросов — от проблем частных лиц до государственного устройства страны. В Великобритании не было, как нет и сейчас, такого государст­венного института, который мог бы изменить или отменить парламент­ские акты.

Лидер победившей на выборах партии становился премьер-минист­ром и возглавлял правительство — кабинет министров. В него входили не все министры, а только занимавшие ключевые посты. Министры вто­рого ранга руководили соответствующими департаментами и не играли существенной политической роли. Выделившийся из Тайного совета ка­бинет министров формально не был предусмотрен английским конститу­ционным правом. Сам этот термин впервые появился на страницах пар­ламентских отчетов только в 1900 г. Юридически кабинет являлся сугубо неофициальным учреждением, его деятельность не облекалась в право­вые формы, заседания проходили негласно, протоколы не велись. Лишь в последние годы XIX в. постоянной резиденцией премьер-министра и ме­стом проведения заседаний кабинета стал знаменитый ныне дом на Дау­нинг-стрит. Тем не менее кабинет располагал широкими полномочиями в области государственного управления, подготовки законопроектов и проведении их через парламент. Он мог издавать нормативные акты и без участия последнего. Правительство было ответственно перед Палатой общин, но и само могло инициировать указ короля о роспуске парламента и назначении новых выборов. Эта возможность взаимного воздействия представляет собой важнейший элемент системы сдержек и противове­сов в Великобритании.

Статус английских владений Колониальные владения Великобритании по своему статусу и отношению к метрополии делились на два вида. К первому из них относились протектораты, в которых большин­ство составляло коренное население. Среди таких колоний выделялась Индия. После ликвидации в 1858 г. Ост-Индской компании Индия пере-

с.234 шла непосредственно под власть правительства, на месте этой колонией управлял вице-король. Меньшие по площади и количеству жителей «цветные» владения были разбросаны по всем частям мира.

Второй вид владений составили так называемые переселенческие ко­лонии, населенные преобладавшими в количественном отношении эмиг­рантами из Европы. «Белые» колонии, освоенные европейцами и их по­томками, с течением времени добились реорганизации в самоуправляю­щиеся доминионы[97]. Первым доминионом в 1867 г. стала Канада по «Акту о Британской Северной Америке». Здесь действовали двухпалатный пар­ламент, правительство во главе с премьер-министром. Главой доминио­на считался английский монарх, но королевские полномочия осуществ­лял назначавшийся Лондоном генерал-губернатор. Канада как доминион имела собственный герб, флаг, гражданство, вооруженные силы, уста­навливала таможенные сборы, участвовала в международных делах. Правами доминиона со временем наделили и другие переселенческие ко­лонии: В 1901 г. — Австралийский Союз, в 1907 г. — Новую Зеландию, в 1910г. — Южно-Африканский Союз, в 1917г. — Ньюфаундленд.

Двухпартийная система После парламентской реформы 1832 г. изменились названия действовавших в стране политических партий. Виги стали именовать­ся либералами, тори — консерваторами. С 30-х годов XIX в. вплоть до окончания Первой мировой войны шел процесс обретения ими облика партий в их современном понимании. Это был заключительный этап формирования двухпартийной системы «либералы — консерваторы». К партиям перешла главная роль в выработке предвыборных платформ и проведении выборов. Лишь согласие кандидатов с партийной програм­мой гарантировало их выдвижение местными партийными ассоциация­ми. Партийное руководство обеспечивало дисциплину голосования в парламенте.

Окончательное организационное оформление либеральная партия получила в 1877 г., когда была создана Национальная либеральная ас­социация. Своей целью она провозгласила завоевание мест в парламен­те и других выборных органах власти, претворение в жизнь идей либера­лизма. Английский либерализм выступал как идейно-политическое тече­ние, принципы которого разделяли представители различных социаль­ных слоев: аристократии, буржуазии, бюрократии, интеллигенции, рабочих. Лидерами либеральной партии, оставившими заметный след в истории Великобритании, были У. Гладстон, Г. Кемпбелл-Баннерман, Г. Асквит, Д. Ллойд Джордж.

с.235 Имевший длительную историю и традиции английский консерватизм завершил организационную перестройку в консервативную партию соз­данием в 1883 г. Национального союза консервативных ассоциаций. В английском консерватизме при наличии различных тенденций утверди­лась сформулированная Б. Дизраэли программа «демократического то­ризма», основу которой составляли идеи сохранения и укрепления роли монарха, Палаты лордов и церкви, консолидации и расширения колони­альной империи, утверждения «величия Англии». В то же время консер­ваторы признали необходимость решения социальных проблем путем создания для буржуазии благоприятной рыночной конъюнктуры и допол­нительных источников сверхприбыли, которые могли бы обеспечить вы­сокий уровень занятости, повышение заработной платы работников.

Сложившаяся на базе общности стратегических целей система двух­партийного управления не только не исключала, но напротив, подразуме­вала преемственность политики попеременно находившихся у власти ли­беральных и консервативных кабинетов. Обе партии последовательно проводили реформы, никогда не отказываясь от реформаторских дости­жений политических оппонентов[98].

с.236 Стабильность политической системы, при которой само пребывание в оппозиции являлось своеобразным видом сотрудничества, гарантиро­вала поступательное развитие общества в направлении все более ясно выраженного учета интересов всех социальных слоев.

Парламентские реформы В Великобритании второй половины XIX —начала XX в. эволюционным путем утвердил­ся строй буржуазной демократии. Первая парламентская реформа 1832 г. удвоила число избирателей.

Проведенная в 1867 г. консерваторами вторая парламентская рефор­ма окончательно уничтожила «гнилые» местечки, передав графствам 30 и городам 23 освободившихся места. Новые избирательные правила су­щественно понизили имущественный ценз. Право голоса в городах полу­чили не только владельцы домов и те, кто уплачивал 10 ф. ст. годовой арендной платы за жилье, но и все наниматели квартир, даже дешевых, если они платили налог в пользу бедных. В графствах избирателями ста­ли собственники и наследственные арендаторы земли с доходом не менее 5 ф. ст. в год, а также краткосрочные арендаторы, получавшие 12 ф. ст. годового дохода. Реформа включила в число избирателей мелкую бур­жуазию, квалифицированных рабочих, зажиточных фермеров.

В 1872 г. либералы ввели на парламентских выборах тайное голосо­вание, что было давнишним требованием демократических сил. Затем либеральная партия обеспечила проведение в 1884—1885 гг. третьей парламентской реформы. Для жителей графств вводились такие же усло­вия получения права голоса, как и для населения городов. Избирателями становились все, кто имел дом или платил за аренду квартиры не менее 10 ф. ст. в год. К голосованию были допущены мелкие фермеры. Кроме того, реформа предусмотрела новое распределение избирательных окру­гов примерно по 50 тыс. человек в каждом.

Следствием реформ явилось расширение электората. Первая парла­ментская реформа довела его численность до 670 тыс., вторая — до 2,5 млн, третья — до 5,7 млн. Великобритания шла по пути осуществле­ния одного из главнейших принципов демократического государства, ка­ковым является участие народа в управлении путем волеизъявления на выборах. Но избирательное право не стало всеобщим. Возможность уча­ствовать в выборах связывалась не с личностью, а с владением домами. Их собственники могли быть избирателями во всех округах, где они удов­летворяли установленным правилам.

Допуск к избирательным урнам мелкой буржуазии, высокооплачи­ваемых рабочих, фермеров изменил облик Палаты общин. С 1832 по 1901 г. число депутатов парламента, имевших земельную собственность, уменьшилось с 464 до 198, а количество депутатов, среди которых были финансисты, владельцы промышленных, транспортных и торговых пред­приятий возросло с 86 до 655. Реформы обеспечили преобладание пред-

с. 237 ставителей буржуазии в нижней палате, тогда как лендлорды потеряли былое господство в ней.

Наследственная верхняя палата ограничивала законодательную дея­тельность Палаты общин, имея возможность отклонить любой ее зако­нопроект. Это не соответствовало интересам буржуазии, которая не хо­тела больше мириться с привилегированным положением лендлордов. Укрепить политические позиции промышленной буржуазии и был при­зван проект перераспределения полномочий между палатами. Он вызвал ожесточенное сопротивление лордов. Только получив согласие Георга V пополнить верхнюю палату сторонниками реформы, премьер-министр Асквит заставил лордов утвердить билль, получивший название «Парла­ментский акт 19.1.1 г.» Им предусматривалось, что бюджетные вопросы изымаются из компетенции верхней палаты, а остальные билли Палата лордов имеет право отклонять дважды. Если Палата общин в третий раз принимала законопроект, то на рассмотрение лордов он больше не попа­дал и становился законом. В борьбе фракций господствовавших классов выиграла промышленная буржуазия, интересы которой представляли либералы.

Британская парламентская система сделала и другие важные шаги по пути дальнейшей демократизации: срок полномочий парламента вместо предусмотренных актом 1715 г. семи лет ограничивался пятью годами. Еще более существенное значение имело принятое в том же 1911 г. ре­шение о выплате депутатам жалованья. Получили объективную возмож­ность претендовать на место в Палате общин люди без личного состоя­ния — мелкая буржуазия, интеллигенты, рабочие.

Реформа местного управления Деятельность как либеральных, так и консервативных кабинетов была направлена также на ликвидацию феодальных пережит­ков в сфере местного управления, замену дворянской администрации выборной. Этот процесс начался в 1835 г. предоставлением права голоса при избрании органов городского само­управления всем налогоплательщикам, вследствие чего аристократиче­ская знать утратила контроль над муниципалитетами городов. Админист­ративное управление в них перешло в руки буржуазии. В сельской же ме­стности власть по-прежнему осуществляли мировые судьи. Они назнача­лись правительством, но исключительно из среды местных крупных землевладельцев. Эта должность не оплачивалась, поэтому ее могли за­нимать только богатые люди. Мировые судьи вершили не только судеб­ные дела, но и руководили всей местной администрацией, включая поли­цию. Они были основной опорой земельной аристократии на местах. Ре­форма 1888 г. оставила за мировыми судьями только юридические функ­ции. Административное управление перешло к советам графств, избиравшихся всеми плательщиками местных налогов.

с. 238 Однако реформа 1888 г. не коснулась сельских общин. В деревнях ос­новной административной единицей, как и в средние века, оставался при­ход. Им руководил церковно-приходский совет, который занимался не только церковными делами, но и всем гражданским управлением, в том числе сбором налогов. Председательствовали в этих советах священни­ки, находившиеся под влиянием крупных землевладельцев. В 1894 г. ли­бералы, имевшие тогда большинство в парламенте, провели в жизнь за­кон о местном самоуправлении. Учреждались собрания сельских прихо­дов из числа лиц, обладавших избирательными правами. Они выбирали сельские приходские советы — органы местной власти. Тем самым и в деревне вводились буржуазно-демократические принципы управления.

Реформа государственного аппарата На протяжении XIX в. в Англии шел уско- ренный рост бюрократии. Централизованный государственный аппарат играл все большую роль в жизни страны. Чтобы из­жить в нем непотизм[99], семейственность, покровительство, повысить эф­фективность работы, либеральный кабинет Гладстона в 1870 г. рефор­мировал государственную службу. Ее превратили в серьезную профес­сию, деполитизировали. Последнее означало, что аппарат ведомств дей­ствовал на постоянной основе и не менял служащих в связи со сменой политического руководства. С целью беспристрастного отбора наиболее подготовленных кандидатов на чиновничьи должности ввели достаточно строгий экзамен[100]. Затем, в 1872 г., либералы создали министерство ме­стного управления, наблюдавшее за деятельностью органов власти в го­родах и графствах.

Социальные преобразования

Демократизация политического строя Великобритании нашла выражение и в некотором расширении прав трудящихся в области трудовых отношений. Чрезвычайно важное зна­чение имела проведенная в 1871 г. парламентским биллем легализация профсоюзов. До этого они не пользовались правами юридического лица и были беззащитны даже перед собственными служащими, каждый из ко­торых мог безнаказанно присвоить общественные деньги. Теперь проф­союзы впервые получили официальное признание в общегосударствен­ном масштабе. Отныне тред-юнионы нельзя было объявить противоза-

с. 239 конными, они могли регистрировать свои уставы, защищать денежные фонды, определять внутреннюю структуру и распорядок деятельности.

Улучшила правовое положение трудящихся отмена в 1875 г. «Закона о хозяевах и слугах», по которому нарушение контракта рабочим счита­лось уголовным преступлением и наказывалось тюремным заключением на срок до 3 месяцев. На его основе в периоде 1858 по 1875 г. суды еже­годно возбуждали до 10 тыс. дел против рабочих. Невыполнение же обя­зательств владельцем предприятия каралось небольшим штрафом. Те­перь предприниматели и работники несли одинаковую ответственность за досрочное расторжение договора о найме.

В 1876 г. рабочие получили право на запрещенное ранее пикетирова­ние. Это существенно расширило возможность защищать свои интересы. Достаточно привести случай, когда группу женщин в Южном Уэльсе от­правили в тюрьму только за то, что они, встретившись со штрейкбрехера­ми[101], всего лишь пренебрежительно воскликнули «Ба!» С отменой запре­та на пикетирование такое уже было невозможно.

В связи с расширением избирательного права возросла политическая роль трудящихся масс. Заинтересованные в их голосах буржуазные пар­тии не могли уже игнорировать требования рабочих и служащих. Глав­ным инициатором социального законодательства стал Д. Ллойд Джордж, в 1905—1908 гг. занимавший пост министра торговли, а затем — мини­стра финансов. Он и его сторонники в либеральной партии и правитель­стве отказались от доктрины полного невмешательства государства в экономическую жизнь и добились принятия ряда законов социального ха­рактера.

Важнейшее значение (с точки зрения прецедента, но не качества) имел проведенный в 1908 г. через парламент билль о пенсиях по старос­ти. Право на ее получение предоставили подданным Великобритании, прожившим в королевстве не менее 20 лет и достигшим 70-летнего воз­раста. Перед выходом на пенсию они не могли иметь годовой доход более 31 ф. ст. 10 шилл., т. е. примерно 12 шилл. в неделю. Сама пенсия уста­навливалась от 1 до 5 шилл. в неделю.

Закон 1911 г. ввел социальное страхование по болезни и инвалидно­сти: 10 шилл. в неделю мужчинам и 7 шилл. 6 пенсов женщинам. Пособие предоставлялось сроком на 26 недель. Этот же закон впервые в европей­ской практике социального страхования предусмотрел назначение посо­бий по безработице.

с. 240 Интересам трудящихся соответствовал принцип регулирования оп­латы труда. Великобритания первая ввела его — сначала в отдельных отраслях домашней промышленности (1909 г.), а затем на угольных шахтах (1912г.). В 1918 г. новый закон распространил эту практику на неко­торые другие отрасли.

Одним из наиболее значимых социальных мероприятий явилась про­веденная парламентом по инициативе кабинета Гладстона школьная ре­форма. Английская общественность настоятельно добивалась ее, потому что во второй половине XIX в. отчетливо обнаружилось отставание Вели­кобритании в области народного образования. В начале 50-х годов в стране обучался каждый 11-й житель, тогда как в Пруссии — каждый 6-й, в США — каждый 5-й, в Швейцарии — каждый 4-й. В связи с этим определились задачи национального масштаба: обеспечить всеобщее на­чальное образование. По принятому в августе 1870 г. закону вся Велико­британия разделялась на школьные округа, соответствовавшие граждан­ским приходам. В них налогоплательщики избирали школьные советы. Они пользовались довольно широкими полномочиями: при недостатке школ открывали новые, взимали местный школьный налог, решали, должно ли быть посещение школ детьми в возрасте от 5 до 13 лет обяза­тельным и бесплатным. В 1880 г. неопределенность в отношении обяза­тельности посещения устранили, предписав обязательность обучения всех детей с 5 лет. Предельный возраст, но не старше 13 лет, также уста­навливали школьные советы. С 1891 г. по инициативе консервативного кабинета Солсбери все школы стали получать субсидии в размере 10 шилл. в год на каждого ребенка, что сделало начальное обучение фак­тически бесплатным. О результатах школьной реформы можно судить по тому, что с 1873 по 1893 г. число мужчин, не умевших подписаться при бракосочетании, уменьшилось с 18,8 до 5% и женщин — с 24,5до5,7%. 18 декабря 1902 г., когда у власти находился консервативный каби­нет Балъфура, парламент принял новый закон о народном образовании. Он упразднил школьные советы и передал дело просвещения в руки со­ветов графств, которые создавали комитеты по народному образованию. Их компетенция распространялась на все начальные и средние школы. Впервые в истории Англии среднее образование стало делом государст­ва, которое давало возможность менее обеспеченным семьям дать детям за умеренную плату или даже бесплатно такую же общеобразовательную подготовку, какую получали дети джентри и крупных буржуа. Кроме того, закон устранял существовавшие до тех пор различия между государст­венными и частными, фактически церковными, школами. Англиканские и католические учебные заведения, чтобы получить государственные субсидии, должны были согласиться на контролирующую роль со сторо-

с. 241 ны комитетов по народному образованию за назначением учителей и пре­подаванием светских предметов.