Основы государственной службы. Государственный служащий и должностное лицо: понятие, соотношение.

Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Государственная служба основана на принципах:

1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

8) профессионализма и компетентности государственных служащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

Одним из ключевых понятий применительно к государственной службе является понятие «государственной должности». Как правило, под государственной должностью понимают учрежденную в установленном порядке государственным органом (путем принятия коллегиального решения или единоличного распоряжения должностного лица) первичную структурную единицу, отражающую содержание и объем полномочий занимающего ее лица и содержащейся за счет финансовых средств государственного бюджета, включая как заработную плату государственного служащего, замещающего данную должность, так и ее техническое и материальное обеспечение, установленные льготы, привилегии и пр.

Таким образом, должность характеризуется следующими признаками:

1) является частью организационно структуры государственного органа;

2) включает в себя часть компетенции государственного органа, установленной правовыми актами;

3) содержится за счет средств соответствующего бюджета.

Государственные должности в соответствии с законодательством Российской Федерации подразделяются на три категории.

В первую очередь, это так называемые политико-судебные должности, учреждаемые для исполнения полномочий государственных органов, поименованных в Конституции Российской Федерации и в Конституциях или Уставах Субъектов Российской Федерации. Лица, замещающие указанные должности не относятся к государственным служащим, хотя и попадают в категорию должностных лиц.

Во-вторых, это патронатные должности, которые учреждаются для обеспечения деятельности и на срок деятельности лиц, замещающих государственные политико-судебные должности.

В-третьих, это государственные административные должности, учреждаемые самими государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Государственными служащими являются лица, замещающие штатные государственные патронатные и административные должности, осуществляющие государственные полномочия и получающие за осуществление этих полномочий вознаграждение за счет средств соответствующего государственного бюджета.

Правовое положение государственного служащего определяется несколькими понятиями: должность в статутно-правовом смысле, в конкретно-функциональном и абстрактно-функциональном смысле. В первом случае должность является как бы предпосылкой оформления правового статуса государственного служащего. В результате чего государственный служащий получает ряд прав и наделяется определенными обязанностями: на получение денежного содержания, на официальное звание, на определение круга его полномочий по занимаемой должности и т.д., те есть приобретает определенный социальный статус.

Во втором случае должность – это конкретизирующее понятие, которое определяет специальные задачи, функции и полномочия государственного служащего на конкретной государственной должности, переданные ему на основе какого-либо административного акта, указания, поручения, распоряжения, представления или каким-то другим законным способом. Данные задачи, функции и полномочия фиксируются, как правило, в должностной инструкции.

И, наконец, под должностью в абстрактно-функциональном смысле понимается абстрактный (неопределенный) круг задач в рамках государственной организации, который должен выполняться служащим при обязательном указании на это со стороны государственного органа (председатель, инспектор, советник, помощник, директор, секретарь и т.д.)

Государственный служащий не владеет занимаемой им должностью.

Назначение государственным органом (должностным лицом) служащего на должность, соответствующую его квалификационному разряду (рангу, классному чину, степени и т.д.), происходит в рамках установленных законом правил разделения квалификационных разрядов, классных чинов, рангов и степеней, с одной стороны, и должностей, с другой. Это правило призвано придать определенную гибкость государственной администрации, обеспечивая ей возможность проводить изменения, реорганизацию или упразднение служб и назначать служащих в зависимости от их способностей и пригодности к выполнению государственных задач и осуществлению государственных функций.

В этой связи необходимо пояснить, что представляет собой квалификационный разряд. Прежде всего, это специальное звание, которое дает его владельцу право занимать определенный ряд государственных должностей. Квалификационный разряд принадлежит государственному служащему, связывает его с государством. Кроме того, квалификационный разряд, выступает гарантом стабильности государственной службы. Так, например, в странах публичной государственной службы в странах Западной Европы в случае упразднения замещаемой должности государственный служащий не должен увольняться (соответственно, он не может быть уволен); его ранг дает ему право занять другой пост.

Квалификационные разряды присваиваются государственным служащим, как правило, по результатам, квалификационного экзамена или аттестации.

Завершая рассмотрение вопроса о государственной службе, следует осветить и такой вопрос как понятие и сущность бюрократии.

Слово «бюрократия» от французского «бюро» - стол, и греческого «кратос», то есть власть, буквально означает «столоначальство», «власть канцелярии, конторы».

Макс Вебер, работы которого оставили заметный след в социологии и теории управления, под термином «бюрократия» (М/м лекция № 5.2, слайд № 25) понимал рационально организованную систему управления, в которой дела разрешаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне и в точном соответствии с законами и другими правилами.

В обиходе бюрократами или чиновниками называют, как правило, лиц, работающих в госаппарате и выполняющих различные управленческие функции. Фактически речь идет о государственных служащих. Однако по своему смысловому значению данные термины несут некоторую негативную нагрузку, характеризуя собой определенную социальную аномалию. Это связано с тем, что, зачастую, лица причастные к осуществлению властных функций государства, используют данные им полномочия не в интересах общества, а для достижения своих собственных целей, либо достаточно равнодушно относятся к исполнению своих обязанностей, не замечая за сухими предписаниями нормативных правовых актов реального человека и его нужды.

Другая причина подобного негативного отношения к бюрократии состоит в том, что ни в одной стране мира чиновничество не признавало свое профессиональное или этическое несовершенство. Наоборот, оно всегда сознательно стремилось создать у «опекаемого» им населения благоприятный для себя образ.

Чтобы разобраться в социальной природе бюрократии, наметим для себя основные черты данного явления (М/м лекция № 5.2, слайд № 26).

Во-первых, бюрократия – это явление общественное, социальное, присущее только социуму (обществу).

Во-вторых, это явление, неразрывно связанное с таким социальным явлением, как власть. Бюрократия и демократия – это два различных, а точнее – противоположных способа организации власти в социальном коллективе.

В-третьих, бюрократия может касаться не только власти государственной, но и власти в любой общественной организации, например, партии, так или иначе организационно оформленной.

В-четвертых, объективной стороной бюрократизма является разделение субъекта власти и ее объекта, их отчуждение друг от друга, которое таит в себе опасность обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, использования ее для удовлетворения интересов властной системы.

В-пятых, бюрократизм представляет собой явление динамическое.

Та или иная властно-управленческая система может быть в большей или меньшей степени подвержена бюрократизму, что определяет возможность и необходимость борьбы с ним. В этой связи необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что наиболее радикальным средством борьбы с бюрократизмом является изменение самого принципа управления, то есть переход на самоуправление. Однако такой переход возможен не в любых социальных условиях и не для всех властных систем. И в таких случаях должна быть разработана и применена система тактических мер борьбы с бюрократизмом. Общая задача этой системы – создание устойчивой обратной связи субъекта и объекта власти. Средства для налаживания такой связи имеют демократическую природу и в целом известны: это демократические процедуры формирования и функционирования властных систем, позволяющие влиять на их структуру, личный состав; различные механизмы надзора и контроля и т.д. При этом необходимо иметь ввиду, что в механизме государства разные системы органов по-разному открыты для такого воздействия: одни в большей степени, другие – в меньшей. Соответственно они в разной степени подвержены и бюрократизации. Прежде всего, представления о бюрократии и бюрократизме связываются с управленческим, чиновничьим аппаратом государства, который в наибольшей степени закрыт для общества и в наибольшей степени подвержен перерождению.

А вот представительные органы государственной власти, формируемые демократическим путем, более подконтрольны обществу и менее подвержены бюрократизации. Хотя и здесь могут иметь место бюрократические тенденции: ориентация депутатов на реализацию своих личных интересов или бюрократических интересов парламента как особой системы государственных органов, что может найти свое выражение в «проталкивании» законопроектов, угодных узкой группе лиц, лоббирование чьих-либо интересов и т.д.

В большинстве стран континентальной Европы чиновничество традиционно считалось наследственным делом аристократов и до настоящего времени данный институт несет на себе определенный ареал аристократизма, а государственная служба считается уделом избранных и функционирует как публичный государственно-правовой институт. Совершенно другая картина имеет место в Соединенных Штатах Америки, где должность изначально являлась предметом договора между лицом, претендующим на ее замещение, и сообществом, заинтересованным в услугах того или иного претендента. Соответственно и государственная служба была сформирована в большей степени как институт частного права. В результате послевоенной оккупации Германии войсками союзников, аналогичная система была внедрена и на Европейском континенте, а в настоящее время в определенной степени заимствована Россией.

Однако вне зависимости от того, институтом частного или публичного права является государственная служба, большинство развитых государств современности прибегают к целому комплексу мер, направленных на пресечение возможных злоупотреблений со стороны чиновников, на преодоление негативных проявлений бюрократизма. Особенно актуальными данные проблемы являются в федеративных государствах, где параллельно существуют органы государственной власти двух уровней – федеральные и региональные. Соответственно, государственные служащие также подразделяются на федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов федерации, интересы которых могут не только не совпадать, но и в определенной степени противоречить друг другу. В этом случае достаточно частыми могут быть проявления местного сепаратизма и конфронтации, перетягивание полномочий с одного уровня государственной власти на другой. Применительно к Российской Федерации подобные явления имели место в виде, так называемого, «парада суверенитетов», когда в результате деятельности региональных чиновников. фактически в обход действующей Конституции России, были перераспределены полномочия между федерацией и ее субъектами. Лишь в последние годы, с момента провозглашения одним из основных направлений внутренней политики государства создания единого правового пространства, ситуация стала изменяться, а взаимоотношения бюрократии Центра и бюрократии субъектов Российской Федерации стали осуществляться в большей степени в правовых рамках.

Тема 6. Государство в политической системе общества

(РП, Тематический план, п/н 6 (Стр.6); Содержание курса «Тема 6» (Стр. 13; Планы СЗ «Тема 6» (Стр. 48);

М/м лекция № 6;

СХиОП (Стр. ____).