Особливості архетипіки й проблеми розвитку публічного адміністрування в Україні

 

В Україні дотепер немає єдиної думки щодо сформованої моделі публічного адміністрування й існують протиріччя у визначеннях публічного управління й публічного адміністрування, що визначає доцільність уточнення дефініцій досліджуваних явищ.

У вітчизняному правовому полі в «Концепції реформування публічної адміністрації» закріплене поняття публічної служби, що розглядається як професійна діяльність, підтверджене Законом України «Про державну службу» й «Про службу в органах місцевого самоврядування», основна мета якої полягає в якісному наданні публічних послуг громадянам на рівні, що відповідає європейським стандартам, забезпеченні ефективного використання публічних засобів, своєчасному й адекватному реагуванні на соціально-економічні, зовнішньополітичні й інші виклики.

Для розуміння суті чіткого розмежування між публічним адмініструванням, службою, управлінням і державним управлінням в Україні необхідно враховувати підходи до регламентації публічного адміністрування, викладені в Білій книзі європейського управління. Відповідно до даної книги публічне адміністрування забезпечує реалізацію публічної політики, що є результатом переходу від політики відповідальності лідерів до особистої участі самих громадян і структур цивільного суспільства, де відповідальність бере на себе політично активна частина суспільства, і в силу цього відбувається виділення публічної політики в окрему сферу. На відміну від державної (урядової) політики, що виражає спрямованість політичного керівництва всім суспільством, вона виражає інтереси націй, окремих секторів і регіонів, суспільних класів, груп населення, а отже, для її успіху особливо необхідна добровільна широка підтримка всіх діючих осіб, пов'язаних із цією політикою. Тривалий багатовіковий період європейської інтеграції привів також до формування уніфікованих архетипів, які й стали основою моделей громадської організації й керування.

Архетипіка публічного адміністрування в Україні на даний момент демонструє прояви, далекі від передових зразків управління суспільно-політичними процесами в передових країнах. Розуміння властивих їй чорт має важливе значення для вироблення напрямків удосконалювання всієї системи публічного адміністрування на благо розвитку жителів і країни в цілому.

Наявність величезного числа факторів, формованих національним характером українського народу, його історією – з одного боку, тими завданнями, які встали перед ним у процесі побудови незалежної держави – з іншого, і неминучі проблеми росту, які пройшло кожне зріле суспільство – із третього, формують винятково суперечливий архетипічний образ сучасної системи публічного управління в Україні. Йому властиві як величезне число об'єктивних недоліків, так і масові прояви особистої невідповідності учасників процесу управління суспільством необхідним завданням, порушення базових принципів публічного адміністрування, нерідко – ігнорування суспільними потребами на догоду особистого інтересу. На відміну від більш-менш сталого характеру систем суспільно-політичного устрою в більшості європейських держав, суспільно-політична система України перебуває в положенні динамічної рівноваги між гаслами й закликами до її корінного реформування й практичним безсиллям управлінського класу, як і всього суспільства, до його здійснення. Проголошення таких спроб, як правило, підсилюються в процесі чергового витка виборів в органи влади, які затихають після їхнього закінчення й остаточно тонуть у глибині прірви проблем поточного управління.

У даний момент у зв'язку з обранням нового президента й нової Верховної ради на базі всенародного запиту на корінну перебудову країни складаються суспільно-політичні умови, сприятливі для здійснення серйозних реформ в Україні, що, насамперед, повинне відбитися на поліпшенні системи публічного адміністрування.

У вітчизняному середовищі існує думка, що концепція «Good Governance» витісняє концепцію «публічного адміністрування», що виникла в 90-х рр., яка з її «однобічною орієнтацією на ефективність, наповнює концепцію державного управління соціальною й гуманітарною складовими; формує новий підхід до розуміння необхідного самоврядування, що повинне тепер відповідати не тільки вимогам ефективності, а бути відкритим, доступним, підзвітним, підконтрольним і чутливим вимогам громадян, їхнім потребам і проханням» [5]. Теорія публічного адміністрування продовжує розвиватися разом з науковими дослідженнями в сфері державного керування, а практика значно відстає від теорії, що спричиняється необхідність внесення виправлень у нормативно-законодавчі документи й здійснення високого рівня контролю в процесі реформування публічного адміністрування в Україні. При цьому ми можна висунути гіпотезу, що національна архетипіка дозволяє сформувати сучасну систему публічного адміністрування.

Досвід високорозвинених країн Європейського Союзу й США демонструє значні результати в напрямку розширення публічного адміністрування, що передбачає лібералізацію державної влади, що базується на демократичних основах і має на увазі партисипативну, партнерську взаємодію між владними структурами на всіх рівнях управління [9].

У вітчизняній науці виникає ряд напрямків, які розглядають публічне адміністрування й з позицій відмови від вертикалі, і як бізнес-процес, і через призму морально-етичних аспектів і духовності, тобто з урахуванням національної архетипіки.

Однак варто враховувати неможливість відмови від вертикалі в сучасному українському суспільстві, яке, будучи під впливом трансформаційних процесів, відрізняється істотною диференціацією, хаотичністю й низьким рівнем суспільної самосвідомості й самоконтролю. До цьому варто додати недосконалість нормативно-законодавчої бази й низький рівень контролю над виконанням законів.

Таким чином, насамперед варто сформувати ефективно діючий механізм державної влади, а подальшими кроками може бути формування управлінської горизонталі й надання абсолютних прав і свобод громадам. Необхідний пошук оптимальної моделі влади, що відповідала б всім вимогам сучасного демократичного миру, викликам глобалізації, національно-культурним й історичним традиціям [10].

Більш діючим для умов України є уявлення публічного адміністрування у вигляді бізнесу-процесу. За аналогією з підприємством державна влада на всіх рівнях управління повинна бути сформована таким чином, щоб забезпечити ефективність її здійснення, а також результативність і продуктивність. Із цього випливає, що представники державної влади на місцях і територіальних громадах повинні діяти так, щоб властиві їм матеріальні, фінансові й інформаційні ресурси, людський, інтелектуальний і соціальний капітал формувалися й використовувалися найбільше ефективно. У контексті даного питання варто виділити проблему перенасичення представницьких органів місцевого самоврядування в Україні, чисельність представників яких у кілька разів вище, ніж, наприклад, у США. По даним державної служби статистики в 2011 році загальна кількість зайнятого населення в галузях економіки України у віці 15-70 років становила 20247,7 тис. чоловік, з них державних службовців – 232979 чоловік, що становить близько 1,15 % від загальної кількості зайнятого населення. Це супроводжується неякісним виконанням функцій чиновниками, їхнім дублюванням одночасно з хаотичним підходом до залучення й використання західного досвіду.

Важливими при цьому є питання морально-етичних аспектів і духовності, які формують базис професійної компетентності державного службовця. Характер рішення управлінських завдань вимагає коректного й професійного здійснення повноважень соціально відповідальними громадянами в сфері публічної влади. Але, як відзначають учені, сучасне положення публічного адміністрування в Україні характеризується певними особливостями, які утрудняють прийняття управлінських рішень, що пов'язане з реформуванням суспільних відносин на тлі помітного зниження рівня життя значної частини населення, певної втрати довіри до влади. Незважаючи на це, етичні норми й моральні цінності є майже несвідомого, невід'ємного складового розвитку духовності й морально-етичних відносин у суспільстві в умовах сучасності.

Публічне адміністрування на місцях повинне забезпечуватися за допомогою результативного формування, розподіли й перерозподіли дохідної частини місцевих бюджетів, збільшення самостійності регіонів у формуванні дохідній і видатковій частинах бюджету області відповідно до компетенції органів регіонального управління, участі територіальних громад в управлінні регіональним розвитком; активного залучення органів місцевого самоврядування й населення в процеси управління й рішення соціально-економічних проблем розвитку територій, поступової адаптації державної служби до міжнародних стандартів з урахуванням національних неформальних інститутів, в основі яких лежать архетипи.

Слід зазначити, що адаптацію державної служби України необхідно здійснювати шляхом застосування комбінацій різних дій [11, с. 23]: імітації – застосування в конкретних ситуаціях методів дій, які вже використовуються в країнах Європейського Союзу й довели свою ефективність; дифузії, що передбачає активний обмін досвідом між різними суб'єктами перетворень, це стосується рівною мірою як центральних органів публічної влади, так і регіональних, а також неурядових організацій і припускає навчання, вивчення досвіду за рубежем, запрошення іноземних експертів.

Основними напрямками трансформації відносин між центральними й регіональними органами влади в сфері публічного адміністрування варто вважати такі:

забезпечення доступу місцевої влади до фінансових ринків, кредитним ресурсам, установлення нових критеріїв адміністративної відповідальності керівників органів місцевого самоврядування й розпорядників бюджетних засобів;

впровадження нових принципів і механізмів відносин «влада – громадськість» щодо формування програм, механізмів підзвітності й суспільного контролю [12];

зміна фінансового забезпечення регіональних програм відповідно до змін функцій із забезпечення стабільності соціально-економічного розвитку регіонів і надання населенню соціальних послуг належної якості.

Слід ураховувати, що публічне адміністрування в процесі еволюції перетерпіло ряд змін, про що свідчить існування не менш трьох загальновідомих моделей – «Old Public Management», «New Public Management» й «GoodGovernance». Не можна стверджувати, що в Україні публічне адміністрування описується моделлю «Good Governance», що відповідає вищому рівню розвитку соціально-економічної системи, характеризує соціально орієнтоване управління й визначає принципи управління на демократичних основах без урахування національної архетипіки. Скоріше, у країні спостерігається одночасне існування моделей «Old Public Management» й «New Public Management», які визначаються вітчизняною архетипічною парадигмою. Архетипічні особливості обумовлюють необхідність впровадження державної політики, спрямованої на збільшення самостійності регіонів у визначенні довгострокової стратегії соціально-економічного розвитку регіону, у виборі засобів реалізації формування й забезпечення ефективного перерозподілу синтезованого капіталу регіону. Формування доходів і витрат бюджету області повинне здійснюватися спільно органами регіонального управління за участю органів місцевого самоврядування й територіальних громад і залучення населення до процесів управління й рішення соціально-економічних проблем розвитку. Все це створює передумови для формування моделі «Good Governance» у публічному адмініструванні.

Рекомендації органам законодавчої й виконавчої влади:

– створення можливості для розвитку неформальних суспільних інститутів, що базуються на національних архетипах;

– забезпечення доступу місцевої влади до фінансових ринків і кредитних ресурсів, установлення нових критеріїв адміністративної відповідальності керівників органів місцевого самоврядування й розпорядників бюджетних засобів;

– впровадження нових принципів і механізмів відносин «публічне адміністрування – громадськість» з формування програм і механізмів підзвітності й здійснення суспільного контролю;

– зміна фінансового забезпечення регіональних програм відповідно до змін функцій із забезпечення стійкості соціально-економічного розвитку регіонів і надання населенню соціальних послуг належної якості, що прямо впливає на зниження трансакцій у публічному адмініструванні.

Питання й завдання для самоконтролю

1. Поясніть співвідношення понять «публічне адміністрування» і «державне управління».

2. Поясніть поняття архетипу.

3. Що означає «архетипова модель поведінки»?

4. Що означає термін «національна архетипіка»?

5. Дайте приклад українського архетипічного підходу до реалізації співвідношення «влада – суспільство».

6. Що означає «архетипова парадигма»?

7. Яку роль відіграє національна архетипіка у публічному адмініструвавнні в Україні?

8. Поясніть основне значення архтипових моделей «Old Public Management», «New Public Management» и «GoodGovernance».

9. Які найбільш кричущі вади публічного адміністрування в Україні?

10. Якими шляхами слід розбудовувати систему публічного адміністрування в Україні?