Принципы публичного администрирования

 

Понятие и значение принципов публичного администрирования.

Принцип – основополагающее положение (правило, норма), которым следуют при осуществлении любой деятельности. Практическая необходимость в формировании и практическом использовании принципов в менеджменте объясняется тем, что ни законы, ни закономерности менеджмента, как правило, не имеют силы закона прямого действия, носят довольно обобщенный характер. Принципы публичного администрирования базируются на основных положениях законов и закономерностей менеджмента, уточняя и конкретизируя их реализацию в практической деятельности в сфере публичного управления.

Отображая основные правила построение организаций, их систем управления, поведения субъекта и объекта в процессе управления, характер взаимоотношений организации с окружающей средой, принципы публичного администрирования, как и принципы менеджмента в целом, не являются рекомендациями неукоснительного исполнения. Более того, применяя принципы менеджмента в совокупности, можно констатироватьналичие противоречий между отдельными принципами. Принципы менеджментаявляются результатом обобщения людьми объективно действующих законов и закономерностей, норм и положений, которые в силу своих черт становятся общими для большинства организаций, однако меру применения того или иного принципа в реальной управленческой деятельности определяет сам менеджер.

И все же принципы менеджмента имеют объективный характер, отражают закономерности развития отношений управления и формируются в соответствии со следующей цепочкой: законы – закономерности – опыт управления – принципы. При этом следует учитывать, что одна закономерность (закон) может порождать множество принципов управления, и, наоборот, ряд закономерностей (законов) может концентрироваться в одном принципе управления.

Принципы и их соблюдение оказывают существенное влияние на такие важные категории управления как стили, методы управления, а также посредством их влияния определяются те или иные способы и приемы управления, направленные на достижение результата, как это отображает схема на рис. 3.5.

 

 

Рис. 3.5. Принципы управления в системе менеджмента и публичного администрирования

Становление системы принципов современного менеджмента.

Основоположники школы научного управления в начале XX века впервые предприняли попытку формирования правил эффективного управления, которые в соответствии с классической системой управления до настоящего времени не потеряли своей актуальности для менеджмента. Гаррингтон Эмерсон в своей работе «Двенадцать принципов производительности» (1912 г.) сформулировал их следующим образом:

1) отчетливо поставленные идеалы или цели;

2) здравый смысл;

3) компетентная консультация;

4) дисциплина;

5) справедливое отношение к персоналу;

6) быстрый, надежный, полный, точный, постоянный учет;

7) диспетчеризация;

8) нормы и расписания;

9) нормализация условий;

10) нормирование операций;

11) писанные стандартные инструкции;

12) вознаграждение за производительность.

Основатель школы административного управления Анри Файоль создал доктрину административного управления, основные положения которой изложил в своей книге «Общее и промышленное управление» (1916 г.), в которой представлена система принципов управления (администрирования):

1) разделение труда (повышает квалификацию и уровень выполнения работы);

2) власть (право давать команды и нести ответственность за результаты);

3) дисциплина (соблюдение рабочими и менеджерами правил и договоренностей, существующих в организации);

4) единство распорядительства, или единоначалие (выполнение распоряжений только одного руководителя и подотчетность только одному руководителю);

5) единство руководства или направления (один руководитель и один план для группы людей, действующих для достижения единой цели);

6) подчинение индивидуальных интересов общим;

7) вознаграждение персонала (оплата должна отражать состояние организации и стимулировать работу персонала);

8) централизация (уровень централизации и децентрализации должен зависеть от ситуации и выбирать его следует так, чтобы он давал наилучшие результаты);

9) скалярная цепь (четкое построение целевой последовательности команд от руководства к подчиненным);

10) порядок (каждый должен знать свое место в организации);

11) справедливость (к рабочим следует относиться справедливо и по-доброму);

12) стабильность персонала (кадры должны находиться в стабильной ситуации);

13) инициатива (менеджеры должны стимулировать выдвижение идей подчиненными);

14) корпоративный дух (следует создавать дух единства и совместных действий, сплачивать коллектив).

Представления основоположников научного управления получили признание в виде основополагающих принципов управления, которые в дальнейшем получили развитие в рамках различных созданных позднее «школ управления». То есть, состав принципов управления не является неизменной догмой, он постоянно обновляется, что становится источником появления новых форм и методов управления. Відомо, що й Г. Емерсон і А. Файоль із самого початку попереджали про необхідну міру прямого використанні запропонованих ними принципів. Так, Г. Емерсон призивав, при необхідності, обмежитися лише деякими принципами, тобто, свідомий працівник «якщо він не вважає за можливе досягти максимальної продуктивності, то він повинен сам встановити границі застосування кожного окремого принципу…» [315, с. 40-41]. Так само й А. Файоль, вважаючи запропоновані їм принципи універсальними, все ж таки вказував, що їх застосування має носити гнучкий характер і враховувати ситуацію, у якій здійснюється керування. Він відзначав, що система принципів ніколи не може бути завершена й залишається відкритою для доповнень, змін, перетворення, заснованих на новому досвіді, його аналізі, осмисленні й узагальненні.

С другой стороны, на формирование системы принципов современного менеджмента сильнейшее влияние оказывает сложившаяся система его законов и закономерностей. Таким образом, система принципов современного менеджмента играет роль связующего звеном между фундаментальной основой менеджмента – его законами и закономерностями и управленческой практикой. Схему формирования современной системы принципов менеджмента можно представить рис. 3.6.

 

 

Рис. 3.6. Схема формирования системы принципов современного

менеджмента

 

 

Система принципов публичного администрирования.

В практическом смысле принципы современного менеджмента выступают в роли правил, норм, рекомендаций, которые, либо упрощают донесение до менеджера смысл наиболее абстрактных законов менеджмента, либо отображают наиболее обобщенные результаты практического опыта эффективного управления. К наиболее общим можно отнести следующие принципы публичного администрировании я.

Принцип единства политики и экономики должен напоминать чиновнику о роли экономики, как базиса любого государства и общества, в том числе, проводимой в них политики. А это означает, что при осуществлении управленческих воздействий на объект управления необходимо учитывать не только экономические результаты принимаемых решений, но и их политические последствия в действующих экономических условиях.

Принцип научности определяет, что любая управленческая деятельность, формирование, функционирование, и развитие систем публичного администрирования должны базироваться на научной основе, с учетом объективных законах и закономерностях. Это обязывает чиновника использовать имеющийся арсенал современных научных методов познания объектов управления, исследовать реальные ситуации и условия, в которых протекает деятельность этих объектов.

Принцип системности и комплексности обусловливает необходимость рассматривать взаимодействие субъекта управления и управляющего объекта совместно и нераздельно, обеспечивать использования системного анализа и синтеза в каждом управленческом решении, поскольку одно ошибочное решение может свести на нет всю деятельность системы.

Принцип единоначалия в управлении и коллегиальность в выработке решений исходит из того, что у каждого чиновника должен быть один непосредственный начальник, отдающий ему распоряжения, приказы, и отчитывается подчиненный только перед ним. С другой стороны, любое принимаемое решение должно разрабатываться коллегиально, то есть, с учетом мнений всей совокупности элементов в составе объекта управления – населения, общественных организаций, что обеспечивает всесторонность его рассмотрения и учет мнений многих сторон. Хотя, в соответствии с данным принципом принятое коллегиально решение проводится в жизнь под персональную ответственность чиновника.

Принцип централизации и децентрализации регламентирует нужную меру централизации, когда люди, власть, ответственность, структуры подчиняются одному центру, одному лицу или какому-либо органу управления с децентрализацией, осуществляемой путем передачи части власти, полномочий и ответственности, а также права принятия решения в пределах своей компетенции на более низкие уровни управления. Реализация данного принципа обеспечивает целостность управляющей системы за счет ее централизации с одновременным приданием ей свойства автономности ее отдельных частей, чему способствует децентрализация.

Принцип пропорциональности в управлении находит свое отражение в соотносительности управляющей и управляемой частей организации. Его суть заключается в обеспечении взаимного соответствия между субъектом и объектом управления. Рост и усложнение объекта управления, к примеру, подсистемой производства, ведет к росту и усложнению субъекта управления. Соответствие субъекта управления объекту управления может быть оценено соотношением численности управленческого персонала и рабочих, мощности вспомогательных и обслуживающих подсистем, информационной, математической, технической совместимостью управляемого объекта и системы управления и другими.

Принцип единства распорядительства в управлении регламентирует четкую персональную закрепленность полномочий распорядительства по каждому конкретному вопросу на каждом уровне и по отношению к каждому объекту управления (подразделению или работнику), за конкретным руководителем. Однозначность закрепления полномочий распорядительства обеспечивает четкость функционирования управленческой вертикали, при которой каждый руководитель имеет полную ясность относительно пределов своей компетенции и действует в соответствии с этими представлениями.

Принцип экономии времени требует постоянного стремления к уменьшению трудоемкости операций в процессе управления, как на стадии их информационной подготовки, так и при реализации решений.

Принцип делегирования полномочий состоит в передачи руководителем части возложенных на него полномочий, прав и ответственности своим компетентным сотрудникам, вследствие чего руководитель освобождает свое время от менее сложных повседневных дел и может сконцентрировать свои усилия на решении более сложных задач управления.

Принцип обратной связи заключается в том, что при любом отклонении системы от её заданного состояния или направления движения в субъекте управления должен возникать импульс к принятию мер для восстановления нужного направления развития системы или ее поддержки в заданном состоянии.

Принцип динамічної рівноваги виступає як вимогавраховувати, щовідповідно до закону інерції успішне функціонування суспільства залежить від рівня накопиченого потенціалу, під яким розуміють його здатність успішно протистояти зовнішньому середовищу, змінюючи свій стан з такою ж швидкістю, як і зміни, які відбуваються в середовищі. З цього випливає, що потенціал суспільства повинен знаходитися в динамічній рівновазі з чинниками зовнішнього середовища.

Принцип экономичности выступает как требованиек осуществлению управленческой деятельности с наименьшими затратами ресурсов, что, однако, не должно снижать рациональность и результативность управления.

Принцип эффективности формулирует требование к управленческой деятельности обеспечивать высокую результативность функционирования объекта управления, оцениваемую на основе применения таких критериев эффективности, которые отображают степень достижения поставленных задач управления. В цілому ефективність є відношенням результату до витрат.

Принцип оптимальності виступає як рекомендація до вибору якнайкращого варіанту будь-якого управлінського рішення, побудови організаційної структури управління, дотримання оптимального співвідношення між результатом і витратами.

Принцип плановості управління виступає у якості вимоги до попереднього встановлення цілей діяльності та засобів їх досягнення шляхом планування, тобто складання програми дій і її реалізації. Плановість виявляється в нормалізації умов роботи і її поділу між виконавцями, в координації їх дій, а також в організації обліку і контролю за виконанням кожної роботи і програми в цілому.

Принцип мотивации утверждает,что управление может быть высоко результативным только при справедливом материальном и морально-психологическом стимулировании участников как в составе объекта, так и субъекта управления.

Принцип ограничения зоны контроля устанавливает рациональные пропорции между числом управляющих и исполнителей в системе управления, ограничивая количество подчиненных одному руководителю в виде определенной нормы контроля (подчиненности).

Принцип иерархичности управления устанавливает многоуровневую систему руководства, что следует, в частности, из действия принципа ограничения зоны контроля.

Принцип близости координирования исключает возможность осуществления прямого управленческого воздействия в отношении подчиненных, находящихся не на следующем, а на более низких уровнях иерархической системы уравнения (то есть, «через голову» непосредственного руководителя данного подчиненного).

Принцип збалансованості повноважень означає наділення працівника правами, які відповідають його обов'язкам, і відповідальністю, при якій правова норма перетерплювати несприятливі наслідки невиконання обов'язків не перевищує їх значущості.

Принцип выбора приоритетности функций и структур управления означает необходимость придания приоритета функциям управления над ее структурой при создании системы и, наоборот, придания приоритета структуре над функциями управления в действующих системах. В публичном администрировании управленческие функции распределяются между звеньями управления, при этом лишние элементы системы теряют свое значение и «отмирают». Аналогично, постепенно появляются (актуализируются) новые или «отмирают» ненужные функции.

Система принципов публичного администрирования, как и менеджмента в целом, развивается также с учетом изменения характера среды функционирования общества, в связи с чем они приобретают вид рекомендаций сугубо прагматического характера в целях наиболее эффективного использования ресурсов и иных возможностей видения бизнеса. К таким относят следующие принципы современного менеджмента:

ориентация на конкретного человека, потребителя;

ориентация на перспективу развития региона, бизнеса, повышение благосостояния людей;

обостренное чувство ответственности за положении в обществе;

ориентация на конечные результаты общественного развития;

стремление к нововведениям;

ориентация на мировой передовой опыт;

поддержка энтузиазм и начинаний общественных организацый;

развитие всего лучшего, что есть в людях: умения, способности, желание делать оригинально, профессионально, эффективно, самостоятельно;

опора на общечеловеческие ценности;

высокие стандарты управленческой деятельности;

возрастание роли неформальных организаций общества;

концентрация своей деятельности на приоритетных программах.

Застосування принципів менеджменту супроводжується становленням певної системи порад, правил здійснення публічного адміністрування, до яких можна віднести наступні:

· децентралізація управління розвитком суспільства з метою забезпечення тісної співпраці органічно взаємодіючих структурних елементів, наділених широкою самостійністю;

· зростання чисельності учасників, які залучаються до розробки та прийняття управлінських рішень;

· ототожнення членів суспільства з державою, її інтересами і принципами, розвиток патріотизму;

· підвищення готовності кожного до інновацій, динамічного оновлення продукції;

· постійний пошук альтернативних варіантів розвитку суспільства;

· здійснення програм довгострокового професійного, посадового розвитку ключових груп працівників, що долучаються до сфери публічного адміністрування, включаючи й планування їх кар'єри;

· підприємницький стиль роботи, який здатний вчасно відмітити зміни в тенденціях розвитку суспільства з метою досягнення кращих економічних результатів;

· активне використання ідей удосконалення всієї системи публічного адміністрування на користь всього суспільства;

· опора на систему гнучкого лідерства в суспільстві і особисті контакти чиновників з громадськими організаціями;

· відхід від команд, директив, розпоряджень і перехід до корпоративної організаційної культури публічного адміністрування, що базується на єдності інтересів населення і керівного класу, загальнолюдських цінностях і цілях розвитку суспільства в цілому;

· опора на природні інтереси людини і суспільства в цілому;

· співпраця, новаторство, посилення творчої природи людини, визнання її обдарованості, зацікавленість в постійному зростанні її благополуччя;

· створення спеціальних органів, які здійснюють вироблення загальних цінностей розвитку регіону чи суспільства в цілому;

· гармонійна взаємодія формальної і неформальної частин системи публічного адміністрування.

 

Питання та завдання для самоконтролю

17. Поясніть суть системного підходу.

18. Що відображає кібернетична модель системи управління?

19. Перелічити основні елементи кібернетичної моделі публічного адміністрування.

20. Що відображає зворотний зв'язок (ЗЗ) у кібернетичній моделі публічного адміністрування?

21. Якими засобами відбувається адміністративний вплив на об’єкт у публічному адмініструванні?

22. Яку роль грає в публічному адмініструванні вибраний політичний курс (ПК)?

23. У чому полягає значення методології публічного адміністрування?

24. Назвіть джерела формування методології публічного адміністрування.

25. Як ви розрізняєте поняття «методологія, метод, методика»?

26. Назвіть найважливіші методи управління. Що застосовують у публічному адмініструванні?

27. У чому різняться системний, інституціональний та поведінковий підходи при побудові системи публічного адміністрування?

28. Яке значення має поняття «принцип» для публічного адміністрування?

29. У чому пролягає суть прояву принципу єдності політики та економіки?

30. Поясніть суть принципу ефективності в публічному адмініструванні?

31. Що означає принцип збалансованості повноважень у системі публічного адміністрування?

32. Як здійснюється принцип делегування повноважень у системі публічного адміністрування?