Принципи публічного адміністрування

 

Поняття й значення принципів публічного адміністрування.

Принцип – основне положення (правило, норма), яким випливають при здійсненні будь-якої діяльності. Практична необхідність у формуванні й практичному використанні принципів у менеджменті порозумівається тим, що ні закони, ні закономірності менеджменту, як правило, не мають сили закону прямої дії, носять досить узагальнений характер. Принципи публічного адміністрування базуються на основних положеннях законів і закономірностей менеджменту, уточнюючи й конкретизуючи їхню реалізацію в практичній діяльності в сфері публічного управління.

Відображаючи основні правила побудова організацій, їхніх систем керування, поведінки суб'єкта й об'єкта в процесі управління, характер взаємин організації з навколишнім середовищем, принципи публічного адміністрування, як і принципи менеджменту в цілому, не є рекомендаціями неухильного виконання. Більше того, застосовуючи принципи менеджменту в сукупності, можна констатувати наявність протиріч між окремими принципами. Принципи менеджменту є результатом узагальнення людьми об'єктивно чинних законів і закономірностей, норм і положень, які в силу своїх рис стають загальними для більшості організацій, однак міру застосування того або іншого принципу в реальній управлінській діяльності визначає сам менеджер.

І все-таки принципи менеджменту мають об'єктивний характер, відбивають закономірності розвитку відносин управління й формуються у відповідності з наступним ланцюжком: закони – закономірності – досвід управління – принципи. При цьому варто враховувати, що одна закономірність (закон) може породжувати безліч принципів управління, і, навпаки, ряд закономірностей (законів) може концентруватися в одному принципі управління.

Принципи і їхнє дотримання впливають на такі важливі категорії управління як стилі, методи управління, а також за допомогою їхнього впливу визначаються ті або інші способи й прийоми управління, спрямовані на досягнення результату, як це відображає схема на рис. 3.5.

Становлення системи принципів сучасного менеджменту.

Засновники школи наукового менеджменту на початку XX століття вперше почали спробу формування правил ефективного управління, які відповідно до класичної системи управління дотепер не втратили своєї актуальності для менеджменту. Гарингтон Емерсон у своїй роботі «Дванадцять принципів продуктивності» (1912 р.) сформулював їх у такий спосіб:

1) чітко поставлені ідеали або цілі;

2) здоровий глузд;

3) компетентна консультація;

4) дисципліна;

5) справедливе відношення до персоналу;

6) швидкий, надійний, повний, точний, постійний облік;

7) диспетчеризація;

8) норми й розклади;

9) нормалізація умов;

10) нормування операцій;

11) писані стандартні інструкції;

12) винагорода за продуктивність.

Рис. 3.5. Принципи управління в системі менеджменту і публічного

Адміністрування

Засновник школи адміністративного управління Анрі Файоль створив доктрину адміністративного управління, основні положення якої виклав у своїй книзі «Загальне й промислове управління» (1916 р.), у якій представлена система принципів управління (адміністрування):

1) поділ праці (підвищує кваліфікацію й рівень виконання роботи);

2) влада (право давати команди й відповідати за результати);

3) дисципліна (дотримання робітниками й менеджерами правил і домовленостей, що існують в організації);

4) єдність розпорядництва, або єдиноначальність (виконання розпоряджень тільки одного керівника й підзвітність тільки одному керівникові);

5) єдність управління або напрямку (один керівник й один план для групи людей, що діють для досягнення єдиної мети);

6) підпорядкування індивідуальних інтересів загальним;

7) винагорода персоналу (оплата повинна відбивати стан організації й стимулювати роботу персоналу);

8) централізація (рівень централізації й децентралізації повинен залежати від ситуації й вибирати його треба так, щоб він давав найкращі результати);

9) скалярний ланцюг (чітка побудова цільової послідовності команд від керівництва до підлеглих);

10) порядок (кожний повинен знати своє місце в організації);

11) справедливість (до робітником варто ставитися справедливо й по-доброму);

12) стабільність персоналу (кадри повинні перебувати в стабільній ситуації);

13) ініціатива (менеджери повинні стимулювати висування ідей підлеглими);

14) корпоративний дух (варто створювати дух єдності й спільних дій, споювати колектив).

Уявлення основоположників наукового управління одержали визнання у вигляді основних принципів управління, які надалі одержали розвиток у рамках різних створених пізніше «шкіл управління». Тобто, склад принципів управління не є незмінною догмою, він постійно обновляється, що стає джерелом появи нових форм і методів управління.

Відомо, що й Г. Емерсон і А. Файоль із самого початку попереджали про необхідну міру прямого використанні запропонованих ними принципів. Так, Г. Емерсон призивав, при необхідності, обмежитися лише деякими принципами, тобто, свідомий працівник «якщо він не вважає за можливе досягти максимальної продуктивності, то він повинен сам встановити границі застосування кожного окремого принципу…» [315, с. 40-41]. Так само й А. Файоль, вважаючи запропоновані їм принципи універсальними, все ж таки вказував, що їх застосування має носити гнучкий характер і враховувати ситуацію, у якій здійснюється керування. Він відзначав, що система принципів ніколи не може бути завершена й залишається відкритою для доповнень, змін, перетворення, заснованих на новому досвіді, його аналізі, осмисленні й узагальненні.

З іншого боку, на формування системи принципів сучасного менеджменту найсильніший вплив робить сформована система його законів і закономірностей. Таким чином, система принципів сучасного менеджменту відіграє роль сполучною ланкою між фундаментальною основою менеджменту – його законами й закономірностями й управлінською практикою. Схему формування сучасної системи принципів менеджменту можна представити рис. 3.6.

 

 

Рис. 3.6. Схема формування системи принципы сучасного менеджменту

Система принципів публічного адміністрування.

У практичному сенсі принципи сучасного менеджменту виступають у ролі правил, норм, рекомендацій, які, або спрощують повідомлення до менеджера зміст найбільш абстрактних законів менеджменту, або відображають найбільш узагальнені результати практичного досвіду ефективного керування. До найбільш загальних можна віднести наступні принципи публічного адміністрування.

Принцип єдності політики й економіки повинен нагадувати чиновникові про роль економіки, як базису будь-якої держави й суспільства, у тому числі, політики, що здійснюється державою. А це означає, що при здійсненні управлінських впливів на об'єкт управління необхідно враховувати не тільки економічні результати прийнятих рішень, але і їхні політичні наслідки в діючих економічних умовах.

Принцип науковості визначає, що будь-яка управлінська діяльність, формування, функціонування, і розвиток систем публічного адміністрування повинні базуватися на науковій основі, з обліком об'єктивних законах і закономірностях. Це зобов'язує чиновника використати наявний арсенал сучасних наукових методів пізнання об'єктів управління, досліджувати реальні ситуації й умови, у яких протікає діяльність цих об'єктів.

Принцип системності й комплексності обумовлює необхідність розглядати взаємодію суб'єкта управління й керуючого об'єкта спільно й неподільно, забезпечувати використання системного аналізу й синтезу в кожному управлінському рішенні, оскільки одне помилкове рішення може звести нанівець всю діяльність системи.

Принцип єдиноначальності в управління й колегіальність у виробленні рішень виходить із того, що в кожного чиновника повинен бути один безпосередній начальник, що віддає йому розпорядження, накази, і звітує підлеглий тільки перед ним. З іншого боку, будь-яке прийняте рішення повинне розроблятися колегіально, тобто, з урахуванням думок всієї сукупності елементів у складі об'єкта управління – населення, громадських організацій, що забезпечує всебічність його розгляду й урахування думок багатьох сторін. Хоча, відповідно до даного принципу прийняте колегіальне рішення проводиться в життя під персональну відповідальність чиновника.

Принцип централізації й децентралізації регламентує потрібну міру централізації, коли люди, влада, відповідальність, структури підкоряються одному центру, одній особі або якому-небудь органу управління з децентралізацією, здійснюваною шляхом передачі частини влади, повноважень і відповідальності, а також права ухвалення рішення в межах своєї компетенції на більш низькі рівні управління. Реалізація даного принципу забезпечує цілісність керуючої системи за рахунок її централізації з одночасним доданням їй властивості автономності її окремих частин, чому сприяє децентралізація.

Принцип пропорційності в управління знаходить своє відбиття в співвідносності керуючих і керованої частин організації. Його суть полягає в забезпеченні взаємної відповідності між суб'єктом й об'єктом управління. Ріст й ускладнення об'єкта управління, приміром, підсистемою виробництва, веде до росту й ускладнення суб'єкта управління. Відповідність суб'єкта управління об'єкту управління може бути оцінено співвідношенням чисельності управлінського персоналу й робітників, потужності допоміжних й обслуговуючих підсистем, інформаційною, математичною, технічною сумісністю керованого об'єкта й системи керування й іншими.

Принцип єдності розпорядження в управління регламентує чітку персональну закріпленість повноважень розпорядження з кожного конкретного питання на кожному рівні й стосовно кожного об'єкта управління (підрозділу або працівникові), за конкретним керівником. Однозначність закріплення повноважень розпорядництва забезпечує чіткість функціонування управлінської вертикалі, при якій кожен керівник має повну ясність щодо меж своєї компетенції й діє відповідно до цих подань.

Принцип економії часу вимагає постійного прагнення до зменшення трудомісткості операцій у процесі управління, як на стадії їхньої інформаційної підготовки, так і при реалізації рішень.

Принцип делегування повноважень складається в передачі керівником частини покладених на нього повноважень, прав і відповідальності своїм компетентним співробітникам, внаслідок чого керівник звільняє свій час від менш складних повсякденних справ і може сконцентрувати свої зусилля на рішенні більше складних завдань управління.

Принцип зворотного зв'язку укладається в тім, що при будь-якому відхиленні системи від її заданого стану або напрямку руху в суб'єкті управління повинен виникати імпульс до вживання заходів для відновлення потрібного напрямку розвитку системи або її підтримок у заданому стані.

Принцип динамічної рівноваги виступає як вимогавраховувати, щовідповідно до закону інерції успішне функціонування суспільства залежить від рівня накопиченого потенціалу, під яким розуміють його здатність успішно протистояти зовнішньому середовищу, змінюючи свій стан з такою ж швидкістю, як і зміни, які відбуваються в середовищі. З цього випливає, що потенціал суспільства винний знаходитися в динамічній рівновазі з чинниками зовнішнього середовища.

Принцип економічності виступає як вимогадо здійснення управлінської діяльності з найменшими витратами ресурсів, що, однак, не повинне знижувати раціональність і результативність управління.

Принцип ефективності формулює вимоги до управлінської діяльності забезпечувати високу результативність функціонування об'єкта управління, оцінювану на основі застосування таких критеріїв ефективності, які відображають ступінь досягнення поставлених завдань управління. У цілому ефективність є відношенням результату до витрат.

Принцип оптимальності виступає як рекомендація до вибору якнайкращого варіанту будь-якого управлінського рішення, побудови організаційної структури управління, дотримання оптимального співвідношення між результатом і витратами.

Принцип плановості управління виступає у якості вимоги до попереднього встановлення цілей діяльності та засобів їх досягнення шляхом планування, тобто складання програми дій і її реалізації. Плановість виявляється в нормалізації умов роботи і її поділу між виконавцями, в координації їх дій, а також в організації обліку і контролю за виконанням кожної роботи і програми в цілому.

Принцип мотивації затверджує,що керування може бути високо результативним тільки при справедливому матеріальному й морально-психологічному стимулюванні учасників як у складі об'єкта, так і суб'єкта керування.

Принцип обмеження зони контролю встановлює раціональні пропорції між числом керуючих і виконавців у системі керування, обмежуючи кількість підлеглих одному керівникові у вигляді певної норми контролю (підпорядкованості).

Принцип ієрархічності управління встановлює багаторівневу систему управління, що треба, зокрема, через дію принципу обмеження зони контролю.

Принцип близькості координування виключає можливість здійснення прямого управлінського впливу у відношенні підлеглих, що перебувають не на наступному, а на більше низьких рівнях ієрархічної системи рівняння (тобто, «через голову» безпосереднього керівника даного підлеглого).

Принцип збалансованості повноважень означає наділення працівника правами, які відповідають його обов'язкам, і відповідальністю, при якій правова норма перетерплювати несприятливі наслідки невиконання обов'язків не перевищує їх значущості.

Принцип вибору пріоритетності функцій і структур керування означає необхідність додання пріоритету функціям керування над її структурою при створенні системи й, навпаки, додання пріоритету структурі над функціями керування в діючих системах. У публічному адмініструванні управлінські функції розподіляються між ланками керування, при цьому зайві елементи системи гублять своє значення й «відмирають». Аналогічно, поступово з'являються (актуалізуються) нові або «відмирають» непотрібні функції.

Система принципів публічного адміністрування, як і менеджменту в цілому, розвивається також з урахуванням зміни характеру середовища функціонування суспільства, у зв'язку із чим вони здобувають вид рекомендацій сугубо прагматичного характеру з метою найбільш ефективного використання ресурсів й інших можливостей бачення бізнесу. До таким відносять наступні принципи сучасного менеджменту:

орієнтація на конкретну людину, споживача;

орієнтація на перспективу розвитку регіону, бізнесу, підвищення добробуту людей;

загострене почуття відповідальності за положенні в суспільстві;

орієнтація на кінцеві результати суспільного розвитку;

прагнення до нововведень;

орієнтація на світовий передовий досвід;

підтримка ентузіазм і починань суспільних організацій;

розвиток усього кращого, що є в людях: уміння, здатності, бажання робити оригінально, професійно, ефективно, самостійно;

опора на загальнолюдські цінності;

високі стандарти управлінської діяльності;

зростання ролі неформальних організацій суспільства;

концентрація своєї діяльності на пріоритетних програмах.

Застосування принципів менеджменту супроводжується становленням певної системи порад, правил здійснення публічного адміністрування, до яких можна віднести наступні:

· децентралізація управління розвитком суспільства з метою забезпечення тісної співпраці органічно взаємодіючих структурних елементів, наділених широкою самостійністю;

· зростання чисельності учасників, які залучаються до розробки та прийняття управлінських рішень;

· ототожнення членів суспільства з державою, її інтересами і принципами, розвиток патріотизму;

· підвищення готовності кожного до інновацій, динамічного оновлення продукції;

· постійний пошук альтернативних варіантів розвитку суспільства;

· здійснення програм довгострокового професійного, посадового розвитку ключових груп працівників, що долучаються до сфери публічного адміністрування, включаючи й планування їх кар'єри;

· підприємницький стиль роботи, який здатний вчасно відмітити зміни в тенденціях розвитку суспільства з метою досягнення кращих економічних результатів;

· активне використання ідей удосконалення всієї системи публічного адміністрування на користь всього суспільства;

· опора на систему гнучкого лідерства в суспільстві і особисті контакти чиновників з громадськими організаціями;

· відхід від команд, директив, розпоряджень і перехід до корпоративної організаційної культури публічного адміністрування, що базується на єдності інтересів населення і керівного класу, загальнолюдських цінностях і цілях розвитку суспільства в цілому;

· опора на природні інтереси людини і суспільства в цілому;

· співпраця, новаторство, посилення творчої природи людини, визнання її обдарованості, зацікавленість в постійному зростанні її благополуччя;

· створення спеціальних органів, які здійснюють вироблення загальних цінностей розвитку регіону чи суспільства в цілому;

· гармонійна взаємодія формальної і неформальної частин системи публічного адміністрування.

 

Питання та завдання для самоконтролю

1. Поясніть суть системного підходу.

2. Що відображає кібернетична модель системи управління?

3. Перелічити основні елементи кібернетичної моделі публічного адміністрування.

4. Що відображає зворотний зв'язок (ЗЗ) у кібернетичній моделі публічного адміністрування?

5. Якими засобами відбувається адміністративний вплив на об’єкт у публічному адмініструванні?

6. Яку роль грає в публічному адмініструванні вибраний політичний курс (ПК)?

7. У чому полягає значення методології публічного адміністрування?

8. Назвіть джерела формування методології публічного адміністрування.

9. Як ви розрізняєте поняття «методологія, метод, методика»?

10. Назвіть найважливіші методи управління. Що застосовують у публічному адмініструванні?

11. У чому різняться системний, інституціональний та поведінковий підходи при побудові системи публічного адміністрування?

12. Яке значення має поняття «принцип» для публічного адміністрування?

13. У чому пролягає суть прояву принципу єдності політики та економіки?

14. Поясніть суть принципу ефективності в публічному адмініструванні?

15. Що означає принцип збалансованості повноважень у системі публічного адміністрування?

16. Як здійснюється принцип делегування повноважень у системі публічного адміністрування?