Особенности архетипики и проблемы развития публичного администрирования в Украине

 

В Украине до настоящего времени нет единого мнения относительно сложившейся модели публичного администрирования и существуют противоречия в определениях публичного управления и публичного администрирования, что предопределяет целесообразность уточнения дефиниций исследуемых явлений.

В отечественном правовом поле в «Концепции реформирования публичной администрации» закреплено понятие публичной службы, которая рассматривается как профессиональная деятельность, определенная Законом Украины «О государственной службе» и «О службе в органах местного самоуправления», основная цель которой заключается в качественном предоставлении публичных услуг гражданам на уровне, соответствующем европейским стандартам, обеспечении эффективного использования публичных средств, своевременном и адекватном реагировании на социально-экономические, внешнеполитические и другие вызовы.

Для понимания сути четкого разграничения между публичным администрированием, службой, управлением и государственным управлением в Украине необходимо учитывать подходы к регламентации публичного администрирования, изложенные в Белой книге европейского управления. Согласно данной книге публичное администрирование обеспечивает реализацию публичной политики, которая является результатом перехода от политики ответственности лидеров к личному участию самих граждан и структур гражданского общества, где ответственность берет на себя политически активная часть общества, и в силу этого происходит выделение публичной политики в отдельную сферу. В отличие от государственной (правительственной) политики, которая выражает направленность политического руководства всем обществом, она выражает интересы нации, отдельных секторов и регионов, общественных классов, групп населения, а следовательно, для ее успеха особенно необходима добровольная широкая поддержка всех действующих лиц, связанных с этой политикой. Длительный многовековой период европейской интеграции привел также к формированию унифицированных архетипов, которые и стали основой моделей общественной организации и управления.

Архетипика публичного администрирования в Украине на данный момент демонстрирует проявления, далекие от передовых образцов управления общественно-политическими процессами в передовых странах. Понимание присущих ей черт имеет важное значение для выработки направлений совершенствования всей системы публичного администрирования на благо развития жителей и страны в целом.

Наличие огромного числа факторов, формируемых национальным характером украинского народа, его историей – с одной стороны, теми задачами, которые встали перед ним в процессе построения независимого государства – с другой, и неизбежные проблемы роста, которые прошло каждое зрелое общество – с третьей, формируют исключительно противоречивый архетипический образ современной системы публичного управления в Украине. Ему присущи как огромное число объективных недостатков, так и массовые проявления личного несоответствия участников процесса управления обществом необходимым задачам, нарушение базовых принципов публичного администрирования, нередко – игнорирование общественными потребностями в угоду личного интереса. В отличие от более-менее устойчивого характера систем общественно-политического устройства в большинстве европейских государств, общественно-политическая система Украины находится в положении динамического равновесия между лозунгами и призывами к ее коренному реформированию и практическим бессилием управленческого класса, как и всего общества, к его осуществлению. Провозглашение таких попыток, как правило, усиливаются в процессе очередного витка выборов в органы власти, которые затихают после их окончания и окончательно тонут в глубине пропасти проблем текущего управления.

В настоящий момент в связи с избранием нового президента и новой Верховной рады на базе всенародного запроса на коренное переустройство страны складываются общественно-политические условия, благоприятные для осуществления серьезных реформ в Украине, что, прежде всего, должно отразиться на улучшении системы публичного администрирования.

В отечественной среде бытует мнение, что концепция «Good Governance» вытесняет концепцию «публичного администрирования», которая возникла в 90-х гг. и которая с ее «односторонней ориентацией на эффективность, она наполняет концепцию государственного управления социальной и гуманитарной составляющими; формирует новый подход к пониманию необходимого самоуправления, которое должно теперь отвечать не только требованиям эффективности, а быть открытым, доступным, подотчетным, подконтрольным и чувствительным требованиям граждан, их потребностям и просьбам» [5]. Теория публичного администрирования продолжает развиваться вместе с научными исследованиями в сфере государственного управления, а практика значительно отстает от теории, что обуславливает необходимость внесения поправок в нормативно-законодательные документы и осуществления высокоуровневого контроля в процессе реформирования публичного администрирования в Украине. При этом мы можно выдвинуть гипотезу, что национальная архетипика позволяет сформировать современную систему публичного администрирования.

Опыт высокоразвитых стран Европейского Союза и США демонстрирует значительные результаты в направлении расширения публичного администрирования, предусматривающего либерализацию государственной власти, что базируется на демократических началах и подразумевает партисипативное, партнерское взаимодействие между властными структурами на всех уровнях управления [9].

В отечественной науке возникает ряд направлений, которые рассматривают публичное администрирование и с позиций отказа от вертикали, и как бизнес-процесс, и через призму морально-этических аспектов и духовности, то есть с учетом национальной архетипики.

Однако следует учитывать невозможность отказа от вертикали в современном украинском обществе, которое, находясь под воздействием трансформационных процессов, отличается существенной дифференциацией, хаотичностью и низким уровнем общественного самосознания и самоконтроля. К этому следует добавить несовершенство нормативно-законодательной базы и низкий уровень контроля над исполнением законов.

Таким образом, прежде всего следует сформировать эффективно действующий механизм государственной власти, а дальнейшими шагами может быть формирование управленческой горизонтали и предоставление абсолютных прав и свобод общинам. Необходим поиска оптимальной модели власти, которая отвечала бы всем требованиям современного демократического мира, вызовам глобализации, национально-культурным и историческим традициям [10].

Более действенным для условий Украины является представление публичного администрирования в виде бизнес-процесса. По аналогии с предприятием государственная власть на всех уровнях управления должна быть сформирована таким образом, чтобы обеспечить эффективность ее осуществления, а также результативность и производительность. Из этого следует, что представители государственной власти на местах и территориальные общины должны действовать так, чтобы присущие им материальные, финансовые и информационные ресурсы, человеческий, интеллектуальный и социальный капитал формировались и использовались наиболее эффективно. В контексте данного вопроса следует выделить проблему перенасыщения представительных органов местного самоуправления в Украине, численность представителей которых в несколько раз выше, чем, например, в США. По данным государственной службы статистики в 2011 году общее количество занятого населения в отраслях экономики Украины в возрасте 15-70 лет составляла 20247,7 тыс. человек, из них государственных служащих – 232979 человек, что составляет около 1,15 % от общего количества занятого населения. Это сопровождается некачественным выполнением функций государственными служащими, их дублированием одновременно с хаотичным изучением и использованием западного опыта.

Важными при этом являются вопросы морально-этических аспектов и духовности, которые формируют базис профессиональной компетентности государственного служащего. Характер решения управленческих задач требует корректного и профессионального осуществления полномочий социально ответственными гражданами в сфере публичной власти. Но, как отмечают ученые, современное положение публичного администрирования в Украине характеризуется определенными особенностями, которые затрудняют принятие управленческих решений, что связано с реформированием общественных отношений на фоне заметного снижения уровня жизни значительной части населения, определенной потери доверия к власти. Несмотря на это, этические нормы и моральные ценности являются почти бессознательной, неотъемлемой составляющей развития духовности и морально-этических отношений в обществе в условиях современности.

Публичное администрирование на местах должно обеспечиваться посредством результативного формирования, распределения и перераспределения доходной части местных бюджетов, увеличения самостоятельности регионов в формировании доходной и расходной частях бюджета области в соответствии с компетенцией органов регионального управления, участия территориальных общин в управлении региональным развитием; активного вовлечения органов местного самоуправления и населения в процессы управления и решения социально-экономических проблем развития территорий, постепенной адаптации государственной службы к международным стандартам с учетом национальных неформальных институтов, в основе которых лежат архетипы.

Следует отметить, что адаптацию государственной службы Украины необходимо осуществлять путем применения комбинаций различных действий [11, с. 23]: имитации – применения в конкретных ситуациях методов действий, которые уже используются в странах Европейского Союза и доказали свою эффективность; диффузии, предусматривающей активный обмен опытом между различными субъектами преобразований, это касается в равной степени как центральных органов публичной власти, так и региональных, а также неправительственных организаций и предполагает обучение, изучение опыта за рубежом, приглашение иностранных экспертов.

Основными направлениями трансформации отношений между центральными и региональными органами власти в сфере публичного администрирования следует считать такие:

обеспечение доступа местных властей к финансовым рынкам, кредитным ресурсам, установление новых критериев административной ответственности руководителей органов местного самоуправления и распорядителей бюджетных средств;

внедрение новых принципов и механизмов отношений «власть – общественность» относительно формирования программ, механизмов подотчетности и общественного контроля [12];

изменение финансового обеспечения региональных программ в соответствии с изменениями функций по обеспечению стабильности социально-экономического развития регионов и предоставление населению социальных услуг надлежащего качества.

Следует учитывать, что публичное администрирование в процессе эволюции претерпело ряд изменений, о чем свидетельствует существование не менее трех общеизвестных моделей – «Old Public Management», «New Public Management» и «GoodGovernance». Нельзя утверждать, что в Украине публичное администрирование описывается моделью «Good Governance», что соответствует высшему уровню развития социально-экономической системы, характеризует социально ориентированное управление и определяет принципы управления на демократических основах без учета национальной архетипики. Скорее, в стране наблюдается одновременное существование моделей «Old Public Management» и «New Public Management», которые определяются отечественной архетипической парадигмой. Архетипические особенности обусловливают необходимость внедрения государственной политики, направленной на увеличение самостоятельности регионов в определении долгосрочной стратегии социально-экономического развития региона, в выборе средств реализации формирования и обеспечения эффективного перераспределения синтезированного капитала региона. Формирования доходов и расходов бюджета области должно осуществляться совместно органами регионального управления с участия органов местного самоуправления и территориальных общин и привлечения населения к процессам управления и решения социально-экономических проблем развития. Все это создает предпосылки для формирования модели «Good Governance» в публичном администрировании.

Рекомендации органам законодательной и исполнительной власти:

– создание возможности для развития неформальных общественных институтов, базирующихся на национальных архетипах;

– обеспечение доступа местных властей к финансовым рынкам и кредитным ресурсам, установление новых критериев административной ответственности руководителей органов местного самоуправления и распорядителей бюджетных средств;

– внедрение новых принципов и механизмов отношений «публичное администрирование – общественность» по формированию программ и механизмов подотчетности и осуществления общественного контроля;

– изменение финансового обеспечения региональных программ в соответствии с изменениями функций по обеспечению устойчивости социально-экономического развития регионов и предоставления населению социальных услуг надлежащего качества, что напрямую влияет на снижение трансакций в публичном администрировании.

 

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Поясніть співвідношення понять «публічне адміністрування» і «державне управління».

2. Поясніть поняття архетипу.

3. Що означає «архетипова модель поведінки»?

4. Що означає термін «національна архетипіка»?

5. Дайте приклад українського архетипічного підходу до реалізації співвідношення «влада – суспільство».

6. Що означає «архетипова парадигма»?

7. Яку роль відіграє національна архетипіка у публічному адмініструвавнні в Україні?

8. Поясніть основне значення архтипових моделей «Old Public Management», «New Public Management» и «GoodGovernance».

9. Які найбільш кричущі вади публічного адміністрування в Україні?

10. Якими шляхами слід розбудовувати систему публічного адміністрування в Україні?