Функция финансового агента Правительства

Выполнение Банком России функции финансового агента Правительства логично вытекает из особого положения центрального банка:

¨ как органа государственного регулирования экономики;

¨ как банка Правительства со всеми присущими банку функциями и выполняемыми им операциями.

Выполняя функцию финансового агента Правительства и реализуя взаимоотношения с органами государственной власти и органами местного самоуправления, Банк России сохраняет функциональную независимость от государства. Функциональная независимость выражается прежде всего в том, что Банк России обладает четко определенными и закрепленными в ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» функциями, позволяющими ему (Банку) достигать основных целей своей деятельности. Перечень функций, содержащихся в этой статье, не является исчерпывающим. В соответствии с этой же статьей федеральные органы могут уполномочивать Банк России осуществлять также иные функции, но при реализации своих функций и полномочий, закрепленных в Конституции и Законе о Центральном Банке Российской Федерации, Банк России независим от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Цели деятельности Банка России как государственного органа регулирования экономики выражают стремление этого института обеспечить устойчивое развитие не только банковского сектора, но и финансового, и в конечном счете обеспечить достижение макроэкономического равновесия и оптимальных для страны темпов экономического роста.

Денежно-кредитная и финансовая сферы экономики тесно взаимосвязаны. С одной стороны, деятельность центрального банка по разработке и реализации государственной денежно-кредитной и валютной политики по регулированию деятельности кредитных организаций, в том числе на финансовом рынке, в значительной степени влияет на состояние государственных финансов. С другой стороны, на динамику монетарных процессов, в первую очередь на динамику инфляции, влияют сбалансированность федерального бюджета, масштабы финансовой помощи бюджетам регионов и т. п. Кризисы банковской системы могут быть спровоцированы финансовыми кризисами, в том числе кризисами на рынке государственных ценных бумаг. Следовательно, в рамках общей государственной экономической политики требуется взаимодействие денежно-кредитной и финансовой политики.

С учетом этих взаимосвязей строятся взаимоотношения Банка России с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Согласно ст. 21 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» для реализации возложенных на него функций Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства Российской Федерации. Совместно с Правительством РФ Банк России разрабатывает единую государственную денежно-кредитную политику на соответствующий год, основываясь на данных анализа национальной и мировой экономики, на программах экономического развития в предстоящем финансовом году, в том числе в области развития государственных финансов. Учитываются особенности формирования бюджета соответствующего года, специфика фискальной политики, особенности обслуживания внутреннего и внешнего долга и т. п.

Не случайно, согласно ст. 45 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России ежегодно не позднее 26 августа обязан представлять в Государственную думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря ¾ основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год, т. е. до утверждения Закона о федеральном бюджете на предстоящий год.

Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства Российской Федерации, а также может принимать участие в заседаниях Государственной думы при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики.

Министр финансов Российской Федерации и министр экономического развития и торговли Российской Федерации или по их поручению по одному из их заместителей участвуют в заседаниях Совета директоров с правом совещательного голоса.

Банк России и Правительство Российской Федерации:

¨ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение;

¨ координируют свою политику;

¨ проводят регулярные взаимные консультации.

Банк России консультирует Министерство финансов Российской Федерации по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации и погашения государственного долга России с учетом их воздействия на состояние российской банковской системы и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

Полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга Российской Федерации определяются федеральными законами. Банк России и Министерство финансов Российской Федерации в необходимых случаях заключают соглашения о проведении указанных выше операций по поручению Правительства Российской Федерации.

В настоящее время одним из важнейших вопросов государственного регулирования экономики является противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Банк России как государственный орган регулирования экономики является активным участником этого процесса.

В соответствием с Приказом Минфина России от 25 октября 2005 г. № 132н в целях организации эффективного взаимодействия и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, повышения эффективности международного сотрудничества в этой области и в соответствии с Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу создана Межведомственная комиссия по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в состав которой входят также представители Банка России.

В рамках задач, поставленных перед данной Комиссией, готовятся предложения по реализации утвержденной Президентом Российской Федерации Концепции национальной стратегии противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, обеспечивается взаимодействие, в том числе информационное, федеральных органов исполнительной власти и Банка России по отдельным направлениям противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, вырабатывается согласованная позиция по вопросам международного сотрудничества в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и разрабатываются предложения по совершенствованию системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Как банк Правительства Банк России выполняет следующие операции:

¨ размещение и погашение государственного долга;

¨ кассовое исполнение бюджета;

¨ ведение текущих счетов Правительства;

¨ надзор за хранением, выпуском и изъятием из обращения монет и банкнот;

¨ перевод валютных средств при осуществлении расчетов Правительства с другими странами;

¨ составление платежного баланса;

¨ управление средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации.

В соответствии со ст. 23 Бюджетного кодекса Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов Российской Федерации и средствами местных бюджетов, а также операции по обслуживанию государственного долга Российской Федерации и операции с золотовалютными резервами.

Осуществляя операции по размещению и погашению государственного долга, Центральный банк выполняет функцию кредитора государства. В соответствии со ст. 22. Закона «О Центральном банке (Банке России)» Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете.

Банк России осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

Основной формой государственных заимствований, направляемых на цели финансирования государственных расходов и государственного бюджета являются государственные займы, которые используются для покрытия бюджетного дефицита государства посредством аккумуляции временно свободных денежных средств физических и юридических лиц. Они предоставляются на определенный срок на условиях выплаты дохода и оформляются удостоверяющими долговыми обязательствами. В результате таких заимствований образуется государственный долг ¾ совокупность обязательств по возврату средств с процентами, принятых от лица государства или от имени его уполномоченных органов перед кредиторами.

Центральный банк не играет в этих заимствованиях решающую роль. Относительно высокий удельный вес государственных ценных бумаг в балансе центрального банка не означает первичного участия центрального банка в государственном долге. Государственные облигации покупаются и продаются в основном в ходе проведения денежно-кредитной политики. Таким образом, Банк России не имеет соответствующих инструментов регулирования государственного долга, но действует именно как финансовый агент Правительства.

В настоящее время обеспечивается взаимосвязь между денежно-кредитной политикой и политикой управления государственным долгом Российской Федерации. Координация денежно-кредитной политики и политики управления государственным долгом осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства РФ и Банка России на соответствующий год. Координация проводится в рамках согласования между Минфином России и Банком России политики в области регулирования денежной массы и процентной политики с политикой в области внутренних и внешних заимствований, а также согласования политики в области регулирования золотовалютных резервов и политики в области погашения и обслуживания государственного внешнего долга.

Координация этих направлений государственной политики приводит к положительным экономическим результатам. Так, государственный внутренний облигационный долг за 2005 г. увеличился на 94,3 млрд руб. и на 1 января 2006 г. составил 851,1 млрд руб., или 3,9% от ВВП. Значение данного показателя возросло в основном за счет увеличения объема долга по ОФЗ-ПД и ОФЗ-АД, объем которых, по состоянию на 1 января 2006 г., составил 70,1 и 15,4% соответственно. Фактическая эмиссия рублевых государственных ценных бумаг без учета проведенной в декабре 2005 г. операции по переоформлению долговых обязательств в государственные ценные бумаги составила в рассматриваемый период 202,6 млрд руб.

Минфин России в 2005 г. привлек с рынка ценных бумаг 98,1 млрд руб., а чистое поступление денежных средств в федеральный бюджет по операциям с рублевыми государственными ценными бумагами составило 47,4 млрд руб.

В целом за 2005 г. основная сумма задолженности погашена в объеме 102,5 млрд руб., в части ОФЗ-ПД ¾ 1,1 млрд руб., ОФЗ-ФК ¾ 44,0 млрд руб., ОФЗ-АД ¾ 57,4 млрд руб.

В соответствии со ст. 23 Бюджетного кодекса средства федерального бюджета и средства государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами.

Выполняя функцию финансового агента Правительства, Центральный банк осуществляет кассовое исполнение бюджета ¾ прием, хранение и выдачу государственных бюджетных средств, ведение учета и отчетности. Бюджетный кодекс Российской Федерации законодательно закрепил казначейское исполнение федерального бюджета и ввел в основу кассового исполнения бюджета принцип единства кассы. Все мобилизованные государственные доходы направляются на единый счет Минфина России в Центральном банке, с которого черпаются средства для осуществления государственных расходов.

Реализация принципа единства кассы способствует повышению эффективности управления средствами федерального бюджета и позволяет сократить заимствования для покрытия кассовых разрывов бюджета посредством оперативного управления поступлениями и платежами федерального бюджета. Немаловажную координирующую роль в данных процессах играет Банк России, выступающий в качестве «кассира» Правительства.

В настоящее время действует Положение Центрального Банка Российской Федерации и Минфина России от 13 июля 2005 г. № 272-П/91н «О порядке расчетно-кассового обслуживания подразделениями расчетной сети Банка России и кредитными организациями (филиалами) счетов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов», в соответствии с которым регулируется расчетно-кассовое обслуживание подразделениями расчетной сети Банка России и кредитными организациями (филиалами) органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов.

Учет средств, предназначенных для выдачи наличных денег главным распорядителям, распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов, а также учет принятых от главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов наличных денег осуществляются в соответствии с правилами ведения бухгалтерского учета Банка России и Положением Банка России от 5 декабря 2002 г. № 205-П «О правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации».

Взаимодействие Банка России и Минфина России по обслуживанию счетов Федерального казначейства осуществляется на основе Положения Центрального банка Российской Федерации и Минфина России от 20 мая 2004 г. № 257-П/46н «Об особенностях расчетно-кассового обслуживания подразделениями расчетной сети Банка России и кредитными организациями (филиалами) счетов органов Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации в условиях открытия главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств лицевых счетов в органах Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации».

Бюджетополучатели при полном переходе на обслуживание в органы Федерального казначейства закрывают в установленном порядке ранее открытые в банках счета по учету средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Учет средств, предназначенных для выдачи наличных денег бюджетополучателям, лицевые счета которых открыты в органах Федерального казначейства, а также прием от бюджетополучателей наличных денег, осуществляется в банках на основании договора банковского счета на лицевых счетах органов Федерального казначейства, открытых на отдельном балансовом счете в соответствии с правилами ведения бухгалтерского учета в Банке России и Положением Банка России от 5 декабря 2002 г. № 205-П «О правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации», с изменениями и дополнениями.

В процессе кассового обслуживания орган Федерального казначейства перечисляет средства на лицевой счет со счетов, открытых им в банке на соответствующих балансовых счетах, с учетом того, чтобы обеспечить поступление средств на указанные счета при перечислении их платежными поручениями в электронном виде не позднее дня выдачи наличных денег, а при перечислении средств платежными поручениями на бумажном носителе ¾ не позднее рабочего дня, предшествующего дню выдачи наличных денег. В случае зачисления денежных средств на счета органов Федерального казначейства, предназначенные для выдачи наличных денег, по электронным платежным документам позднее 12-00 часов местного времени, выдача наличных денег производится на следующий рабочий день при отсутствии у банка возможности выдать их в тот же день.

Выдача наличных денег бюджетополучателям, лицевые счета которых открыты в органах Федерального казначейства, производится в соответствии с требованиями, установленными нормативными актами Банка России и указанным Положением, на цели, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в пределах имеющихся остатков денежных средств на лицевом счете органа Федерального казначейства, с которого осуществляется выдача наличных денег, на момент выдачи в соответствии с графиком обслуживания клиентуры.

Выдача наличных денег из кассы банка уполномоченным лицам бюджетополучателей, лицевые счета которых открыты в органе Федерального казначейства, производится по денежному чеку.

При выполнении функции банка Правительства Банк России систематически собирает, структурирует и анализирует информацию об объемах аккумулированных финансовых ресурсов и произведенных расходах в бюджетной системе РФ, а также отражает структуру распределения доходов и расходов консолидированного бюджета на доходы и расходы федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом Банк России, использует методологические подходы, изложенные в бюджетной классификации Российской Федерации. Так, в аналитических материалах, которые готовит Банк России, отражается состояние бюджета соответствующего года. Например, в 2006 г. в аналитических материалах «Социально-экономическое положение России в 2005 году», Банк России отмечает, что доходы федерального бюджета в 2005 г. по сравнению с 2004 г. возросли в номинальном выражении в 1,5 раза, составив 5125,1 млрд руб., или 23,7% от ВВП, против 20,2% в 2004 г. По отношению к годовому уточненному бюджету федеральный бюджет по доходам за 2005 г. был исполнен на 102,9% (в 2004 г. ¾ на 104,7%). Банк России отмечает, что увеличение доходов федерального бюджета в анализируемый период было обусловлено в основном ростом мировых цен на энергоносители, повышением налоговой нагрузки на нефтяную отрасль (ставки НДПИ), усилением налогового администрирования, а также перераспределением налогов в пользу федерального уровня (федеральная ставка налога на прибыль повысилась с 5,0 до 6,5%, а доля НДПИ, зачисляемая в федеральный бюджет, ¾ до 95%). В итоге 98% общего прироста доходов обеспечили таможенные пошлины, платежи за пользование природными ресурсами и налог на добавленную стоимость.

В рассматриваемый период в структуре доходов федерального бюджета наибольшие изменения по сравнению с предшествующим годом наблюдались по доходам от внешнеэкономической деятельности (таможенным пошлинам) ¾ их доля возросла с 25,1 до 31,7%, платежам за пользование природными ресурсами, удельный вес которых повысился с 12,7 до 18,2%, и по налогу на добавленную стоимость ¾ его доля уменьшилась с 31,2 до 28,7%.

В целом за 2005 г. по сравнению с 2004 г. расходы федерального бюджета увеличились в номинальном выражении в 1,3 раза и составили 3512,2 млрд руб., или 16,2% от ВВП, против 15,9% в 2004 г. По отношению к бюджетным назначениям федеральный бюджет в 2005 г. по расходам был исполнен на 99,2% (в 2004 г. ¾ на 97,4%).

Увеличение расходов федерального бюджета в анализируемый период произошло в значительной степени за счет непроцентных расходов, в основном (на три четверти) межбюджетных трансфертов и расходов на финансирование силовых ведомств. Доля межбюджетных трансфертов в общей величине расходов возросла с 34,0 до 35,5%, а доля расходов на национальную безопасность и правоохранительную деятельность увеличилась с 11,7 до 12,8%. Процентные расходы за 2005 г. выросли всего на 2,8 млрд руб. Небольшой прирост процентных расходов объясняется досрочным погашением части внешнего долга Парижскому клубу кредиторов, а также более высоким, чем было предусмотрено бюджетной росписью, курсом рубля по отношению к валютам, в которых этот долг номинирован.

По отношению к годовому бюджетному плану в 2005 г. в наибольшей степени были профинансированы расходы по статьям «Межбюджетные трансферты» (102,5%), «Образование» (101,0%), «Национальная оборона» (100,5%), в наименьшей ¾ «Жилищно-коммунальное хозяйство» (57,0%) и «Национальная экономика» (94,4%). Анализ бюджета позволяет принимать Банку России взвешенные экономические решения в области денежно-кредитной политики в ее взаимосвязи с бюджетно-налоговой политикой.

Как банк Правительства Центральный банк открывает счета в валюте Российской Федерации центральным банкам иностранных государств, международным межгосударственным (межправительственным) организациям. Открытие Банком России счетов в валюте Российской Федерации центральным банкам иностранных государств, международным межгосударственным (межправительственным) организациям и проведение по ним операций осуществляется на основании соглашений (договоров корреспондентского счета), заключаемых Банком России с центральными банками иностранных государств, международными межгосударственными (межправительственными) организациями.

Важным направлением деятельности Банка России как банка Правительства является сегодня управление средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации, которое осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. № 508 «О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации».

В соответствии с этим Постановлением Минфин России заключил от имени Правительства Российской Федерации с Центральным банком Российской Федерации договор об управлении средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации, депозитарный договор и договоры об учете средств Стабилизационного фонда Российской Федерации в иностранной валюте. Предметом договора об управлении средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации является управление инвестиционным портфелем, сформированным за счет средств Стабилизационного фонда. Инвестиционный портфель последнего формируется за счет средств фонда (в том числе доходов, полученных от размещения средств фонда), включающих в себя денежные средства в иностранной валюте, к которой относятся доллары США, евро, фунты стерлингов (разрешенная иностранная валюта), и долговые обязательства иностранных государств (инвестиционный портфель).

К долговым обязательствам иностранных государств, в которые могут размещаться средства фонда, относятся долговые обязательства в форме ценных бумаг правительств таких иностранных государств, как Австрия, Бельгия, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Испания, Великобритания и США. Базовой валютой для расчета консолидированной величины инвестиционного портфеля является доллар США.

В соответствии с договором об управлении средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации Минфин России:

¨ определяет размер и параметры инвестиционного портфеля в соответствии с требованиями, установленными Министерством;

¨ направляет Центральному банку Российской Федерации поручения о совершении сделок за счет средств инвестиционного портфеля и об изъятии средств из инвестиционного портфеля;

¨ предоставляет Центральному банку Российской Федерации информацию, необходимую для выполнения поручений, в порядке и объемах, установленных указанным договором;

¨ принимает отчеты Центрального банка Российской Федерации об исполнении поручений;

¨ возмещает расходы Центрального банка Российской Федерации, согласованные с Минфином России и связанные с управлением инвестиционным портфелем и изъятием средств из него.

В свою очередь Центральный банк Российской Федерации:

¨ совершает по поручению Министерства финансов Российской Федерации с третьими лицами сделки с иностранной валютой и долговыми обязательствами иностранных государств на международном финансовом рынке без взимания вознаграждения, а именно: приобретает за счет средств фонда в валюте Российской Федерации разрешенную иностранную валюту; формирует инвестиционный портфель из соответствующих долговых обязательств, зачисляет на счета по учету средств фонда доходов в разрешенной иностранной валюте, полученных от размещения средств фонда;

¨ оказывает Министерству финансов Российской Федерации консультационную помощь по управлению инвестиционным портфелем;

¨ предоставляет Министерству финансов Российской Федерации отчеты о составе и параметрах инвестиционного портфеля, а также отчеты об исполнении поручений Министерства. В свою очередь Минфин России направляет в Правительство Российской Федерации отчеты о результатах инвестирования средств фонда, которые содержат сведения о размере инвестиционного портфеля в базовой валюте, доле денежных средств и долговых обязательств в инвестиционном портфеле в базовой валюте, валютной структуре инвестиционного портфеля;

¨ формирует перечень долговых обязательств (по состоянию на последнюю дату отчетного периода).

По отношению к долговым обязательствам, формирующим инвестиционный портфель, установлены определенные требования:

¨ эмитент долговых обязательств должен иметь рейтинг долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня «ААА» по классификации рейтинговых агентств «Фитч Рейтинг» или «Стандарт энд Пурс» (Fitch-Ratings или Standard & Poor’s) либо не ниже уровня «Ааа» по классификации рейтингового агентства «Мудис Инвесторс Сервис» (Moody’s Investors Service). Такой рейтинг должен быть присвоен как минимум двумя из указанных агентств;

¨ срок погашения выпуска долговых обязательств является фиксированным, условия выпуска и обращения не предусматривают права эмитента осуществить досрочно их выкуп (погашение) и права владельца долговых обязательств досрочно предъявить их к выкупу (погашению) эмитентом;

¨ текущий срок до погашения выпуска не превышает одного года для дисконтных долговых обязательств и 10 лет для купонных долговых обязательств;

¨ ставка купонного дохода, выплачиваемого по купонным долговым обязательствам, является фиксированной;

¨ номинал долговых обязательств выражается в одной из разрешенных иностранных валют, платежи по долговым обязательствам осуществляются в валюте номинала;

¨ объем выпуска долговых обязательств в обращении составляет не менее 1 млрд дол. США для долговых обязательств, номинированных в долларах США, 1 млрд евро ¾ для долговых обязательств, номинированных в евро, и 1 млрд фунтов стерлингов ¾ для долговых обязательств, номинированных в фунтах стерлингов.

В случае если долговые обязательства, приобретенные за счет средств фонда, перестают соответствовать указанным требованиям, они подлежат продаже в течение не более одного месяца со дня возникновения несоответствия указанному требованию.

Номинальный объем долговых обязательств одного выпуска, приобретаемых в инвестиционный портфель, не должен превышать 15 % номинального объема этого выпуска.

Стабилизационный фонд Российской Федерации по состоянию на 1 января 2006 г. составил 1237,0 млрд руб., увеличившись по сравнению с началом 2005 г. в 2,4 раза. В течение 2005 г. Минфином России за счет средств Стабилизационного фонда Российской Федерации был покрыт дефицит Пенсионного фонда, осуществлены платежи по досрочному погашению части внешнего долга Российской Федерации перед странами ¾ членами Парижского клуба и досрочно погашена задолженность по кредитам Внешэкономбанка, предоставленным в 1998-1999 гг. за счет средств Банка России на рефинансирование внешнего долга. Приведенные данные свидетельствуют об эффективном управлении Стабилизационным фондом со стороны Банка России.