Функциональная независимость

Среди факторов, влияющих на независимость центрального банка, обычно выделяется не только независимость в области осуществления денежной политики, но и другие параметры, относящиеся в целом к функциональной автономии.

Как отмечалось, к функциональной автономии, помимо независимости в области ведения денежной политики, относятся также законодательные нормы, дающие возможность центральным банкам не кредитовать правительство и не покупать его ценные бумаги.

Ограничение кредитования правительства в этом случае проявятся посредством:

¨ запрета на прямое кредитование правительства;

¨ обязательного одобрения такого кредитования законодателями;

¨ законодательного определения целей и причин, при которых могут выдаваться кредиты центрального банка;

¨ установления абсолютной суммы кредита в национальной валюте;

¨ определения доли кредитов в общих обязательствах центрального банка;

¨ регламентирования удельного веса кредита в доходах бюджета;

¨ установления доли кредитов центрального банка в расходах правительства.

Единого правила для всех стран здесь не существует. Полярный подход можно наблюдать в Австрии и Швейцарии, где запрещены денежные ссуды правительству; считается, что по этому признаку в обеих странах наиболее высока степень независимости, а также в Японии, где прямые ограничения кредитования правительства не установлены. Для мировой практики наиболее типичен не запрет на кредитование правительства, а ограничение такого кредитования; Российская Федерация относится к числу именно таких стран (см. об этом в других главах настоящего издания).

Картина покупки центральными банками ценных бумаг правительства примерно такая же: отсутствуют ограничения в Италии, Норвегии и Швеции; установлены ограничения в большинстве других стран. Способы ограничений практически такие же, как при кредитовании правительства (например, только при согласии законодательной власти, в абсолютном выражении к национальной валюте, в процентах к активам центрального банка, в пропорции к правительственным доходам или расходам).

Разновидностью функциональной независимости центрального банка является его операционная независимость. Как и всякий банк, он выполняет определенный круг операций, предусмотренных банковским законодательством. Эти операции осуществляются им по специально разработанным нормам. Нормы, фиксируемые центральными банками в положениях, инструкциях, приказах и распоряжениях, можно отменить только в судебном порядке, устанавливаемом для федеральных органов в случае их оспаривания. Сами нормативные документы, где прописываются функции центрального банка, предварительно требуют его заключения.

Исследователи мировой банковской практики отмечают, что, например, в Австрии для принятия законодательных актов, относящихся к денежно-кредитной сфере, требуется одобрение центрального банка, который рассматривает поступающие к нему законопроекты в определенные сроки.

Изъятие и обременение обязательствами имущества банка, находящегося в его владении, пользовании, распоряжении, включая и золотовалютные резервы, не допускаются в России без согласия Центрального банка Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Функциональная независимость оказывает также сильное влияние на эффективность банковской деятельности. Конечно же, оно складывается не только из того, как определены статус центрального банка, его цели и задачи, насколько подробно прописаны функции центрального банка или пределы кредитования правительства. Роль центрального банка зависит и от других факторов, в том числе от других разновидностей независимости.

Кадровая независимость

Исследователи отмечают, что наиболее сильное влияние здесь оказывает кадровая независимость.

По группе развивающихся стран установлена такая корреляционная зависимость: чем выше стабильность руководства центральным банком, тем ниже уровень инфляции. Разумеется, это проявляется не всегда. Например, по группе промышленно развитых стран подобная корреляционная зависимость отсутствует. Конечно же, и здесь кадровая составляющая имеет большое значение, однако в комплексе с другими проявлениями независимости.

Кадровая независимость определяется процедурой назначения (выбора) руководства центрального банка, в которой имеют значение по крайней мере четыре аспекта:

1) как назначается руководство банка;

2) как это руководство заменяется;

3) на какой срок назначаются (выбираются) руководители банка;

4) входят ли в орган, принимающий решения, представители государства.

Во всех перечисленных случаях единого подхода нет. Так, кандидатуры на руководящие посты центрального банка (Президент, Члены Правления, Совета, Директората) могут вносится как Президентом страны, ее правительством, так и Советом (Правлением, Директоратом) банка. В практике развитых стран руководители банка чаще всего назначаются правительством или избираются из предложенных правительством кандидатур (такова, например, практика в Австрии, Великобритании, Дании, Франции, ФРГ, Швейцарии, Японии). В США, Франции и ФРГ президенты центрального банка назначаются президентами стран. В Италии и Нидерландах руководство центрального банка выбирается из числа кандидатур, предлагаемых данным банком, с последующим их утверждением в структурах государственной власти.

Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой, его кандидатуру представляет Президент Российской Федерации.

Сроки, на которые назначаются (выбираются) руководители банка, различны. В США все семь членов Совета управляющих ФРС, в том числе председатель и вице-председатель, назначаются сроком на 14 лет. Директор Бундесбанка назначается сроком на 8 лет. Управляющий Банка Канады и его старший заместитель избираются сроком на 7 лет. Управляющий Банка Франции и оба его заместителя назначаются на должность сроком на 6 лет. Срок мандата председателя Банка России составляет 4 года.

В большинстве развитых стран руководство центрального банка не может быть отозвано ранее срока, установленного законодательством.

Финансовая независимость

Финансовая автономия как разновидность независимости центрального банка проявляется по двум направлениям:

1) по линии участия государства в капитале центрального банка;

2) по линии распределения прибыли центрального банка.

Ранее мы уже приводили данные о размере участия государства в капиталах центральных банков. В Европе государственная форма собственности на государственный банк преобладает. Вместе с тем в таких странах, как Бельгия (доля государства в капитале составляет 50%), Италия (51%), Турция (25%), принята смешанная собственность на капитал главного банка страны. Она же [помимо упомянутых ранее Австрии (50%), Японии (55%)] установлена в Мексике (51%) и Чили (50%). Частная форма собственности принята в ограниченных случаях, однако и тогда это практически не оказывает сколько-нибудь заметного влияния на степень независимости центрального банка.

Распределение прибыли центрального банка также не является главным показателем степени независимости банка. Получателем остаточной прибыли чаще всего выступает правительство. Банк России в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (НК РФ) уплачивает налоги и сборы, перечисляет в федеральный бюджет 50% прибыли, фактически полученной им по итогам года; общий объем капитальных вложений, прочих административно-хозяйственных расходов утверждается Национальным банковским советом. Разумеется, в рамках имеющихся финансовых ресурсов Банк России в полной мере независим, и, как всякое юридическое лицо, имеет полное право распоряжаться денежными, материальными и финансовыми средствами.

В экономической литературе рассматриваются и другие критерии независимости центрального банка. В частности, к ним относят степень регламентации деятельности центрального банка, его подотчетность исполнительной и законодательной власти, о которой мы говорили ранее, а также характер надзора за деятельностью кредитных учреждений.

В последние 15-20 лет предпринимались некоторые попытки ранжировать центральные банки по степени их независимости. Отдельные исследователи брали при этом за основу такие критерии, как:

¨ наличие/отсутствие у центрального банка права окончательного решения по вопросам денежно-кредитной политики;

¨ наличие/отсутствие в руководящем органе центрального банка представителей правительства;

¨ наличие/отсутствие у центрального банка возможности независимо от правительства назначать в свой руководящий орган хотя бы некоторых членов.³

По данным конца 90-х годов, развитые страны по степени независимости их центральных банков располагались в таком порядке: ФРГ, Швейцария, Нидерланды, Бельгия, США, Япония, Великобритания, Италия, Франция, Швеция, Австралия, Канада.

Итак, подведем некоторые итоги проведенного нами анализа. Прежде всего нельзя не заметить, что независимость центрального банка является важнейшим фундаментальным признаком его деятельности, оказывающим большое влияние на эмиссионный результат.

Постепенно этот признак находит свое отражение в законодательстве. Практически, в банковском законодательстве всех европейских стран, а также в США и Японии, данный признак нашел свое отражение. В России он отражен не только в банковском законодательстве, но и в главном законе страны ¾ Конституции Российской Федерации.

Важна не только декларация независимости в законодательстве, но и ее реальное достижение. Исторические примеры свидетельствуют о том, что, к сожалению, по разным обстоятельствам, связанным с острыми финансовыми проблемами, правительства оказывали существенное давление на центральный банк, добиваясь огромных кредитов на непроизводительные цели и не создавая товарного покрытия эмитируемых в оборот дополнительных денежных знаков.

Независимость центрального банка можно выразить через:

¨ функциональную автономность, где особое значение имеют независимость проведения денежной политики, возможности ограничивать кредитование и покупку ценных бумаг правительства, операционная независимость;

¨ кадровую независимость, определяющие процедуры назначения и освобождения от должности руководителей банка, срок их полномочий, степень вхождения представителей государства в структуры центрального банка, принимающие решения;

¨ финансовую независимость, включающую степень участия государства в капитале центрального банка и порядок распределения его прибыли.

Многое в конечном итоге зависит от того, как на практике реализуется данная автономность признаков независимости, насколько центральный банк может отстоять свои интересы как эмиссионного института, ответственного за состояние денежного обращения в стране, каковы границы возможного вмешательства исполнительной и законодательной власти в деятельность центрального банка.

Независимость центрального банка не может быть самоцелью. Важно, чтобы данный признак деятельности банка способствовал через его реализацию в банковской практике достижению стабильности национальной валюты и устойчивому развитию экономики. От того, насколько центральному банку при этом удается выполнить свою основную задачу ¾ обеспечить поддержание стабильности цен и создать условия для экономического роста, в конечном счете зависит эффективность его деятельности.

 

Операции центрального банка

Функция, в юридическом отношении трактуемая как направление деятельности, предполагает осуществление ряда операций и сделок. В рамках установленных законом функций и достижения поставленных целей и задач Центральный банк Российской Федерации:

¨ проводит операции по выпуску денег в обращение;

¨ осуществляет кредитные, расчетные, кассовые и депозитные операции;

¨ покупает и продает государственные ценные бумаги на открытом рынке;

¨ покупает и продает облигации, эмитируемые Банком России, и депозитные сертификаты;

¨ покупает и продает иностранную валюту, а также платежные документы и обязательства, номинированные в иностранной валюте, выставленные российскими и иностранными кредитными организациями;

¨ покупает, хранит, продает драгоценные металлы и иные виды валютных ценностей;

¨ принимает на хранение и управление ценные бумаги и другие активы;

¨ выдает поручительства и банковские гарантии;

¨ осуществляет операции с финансовыми инструментами, используемые для управления финансовыми рисками;

¨ открывает счета в российских и иностранных кредитных организациях на территории Российской Федерации и территориях иностранных государств;

¨ выставляет чеки и векселя в любой валюте;

¨ проводит другие банковские операции.

К кругу иных банковских операций относятся те из них, которые предусмотрены Федеральным законом «О банках и банковской деятельности». Среди них: привлечение денежных средств юридических и физических лиц во вклады (депозиты), размещение их от своего имени и за свой счет; открытие и ведение банковских счетов экономических субъектов; осуществление по поручению своих клиентов расчетов по счетам, открываемым в учреждениях Банка России. Кроме того, Банку России предоставлено право как банку заниматься инкассацией денежных средств, векселей, расчетных и платежных документов, привлекать во вклады и размещать драгоценные металлы.

Представленные операции имеют ряд существенных особенностей.

Во-первых, все операции, выполняемые Центральным банком Российской Федерации, носят денежный (стоимостной) характер, осуществляются в сфере обмена, охватывают сферу купли-продажи, а через нее все стадии воспроизводственного процесса.

Во-вторых, в соответствии с функцией эмиссии наличных денег Центральный банк Российской Федерации эмитирует банкноты и монеты, проводит операции по организации наличного денежного обращения. Как уже отмечалось, данную функцию (и связанные с нею операции) выполняет только этот банк, и только он в государстве обладает монопольным правом проводить данный круг операций.

В-третьих, операции, осуществляемые банком, могут обслуживать как макро-, так и микроуровень экономических отношений. Так, операции по эмитированию наличных денег имеют общенациональный характер: здесь Банк России не заключает каких-либо сделок с конкретными экономическими агентами. Напротив, проводимые им кредитные, расчетные, депозитные и некоторые другие операции имеют адресный характер, производятся непосредственно с конкретными субъектами.

В этой связи следует различать операции, осуществляемые в соответствии с функциями банка с конкретными экономическими субъектами, и операции как дело, «всякое прямое действие…» (по В. И. Далю), производимое в рамках определенных банковских услуг в соответствии с принятой технологией (последовательностью, порядком организации) операционного обслуживания. С точки зрения банковского права именно первая категория действий, направленных на реализацию функций банка, относится к операциям. Их осуществление (например, кредитных, расчетных и других операций) требует определенного юридического оформления и прежде всего заключения соглашения с клиентом.

Вторая категория действий банка носит более конкретный характер, предполагающий детальное, последовательное выполнение определенных видов работ по предоставлению банковской услуги. В этом случае, например, кредитная операция разделяется на ряд последовательно совершаемых действий по анализу заемщика, выдаче кредита и его погашению и т. д. В этом случае каждый шаг (более конкретная операция) не требует юридического оформления. Именно эта организационно-экономическая сторона составляет предмет банковского дела, естественно, учитывающего и юридическую сторону отношений банка со своими клиентами.

В-четвертых, субъектами взаимоотношений Центрального банка Российской Федерации являются главным образом российские и иностранные кредитные организации. Все кредитные учреждения должны иметь лицензии на осуществление банковских операций. Банк России не обслуживает непосредственно товаропроизводителей ¾ предприятий, организаций, физических лиц. Согласно законодательству он вправе обслуживать клиентов, не являющихся банками, только в регионах, где отсутствуют кредитные учреждения. Исключение делается и в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления и их организаций, государственных внебюджетных фондов, воинских частей, военнослужащих, служащих Банка России, а также иных лиц в определенных случаях, предусмотренных федеральными законами.

Клиенты Банка России отличаются от клиентов коммерческого банка и тем, что не имеют возможности выбирать тот или иной денежно-кредитный институт для банковского обслуживания. По этой причине Банк России обязан предоставить им полный набор своих услуг, отвечающих их потребностям.

В данной связи небезосновательным следует признать мнение о том, что и в банковском, и в гражданском законодательстве Банку России должны быть определены как его права, так и обязанности по обслуживанию клиентов, а также ответственность, аналогичная ответственности коммерческих банков.

В-пятых, операции Банка России осуществляются, как отмечалось, в соответствии с обычаями делового оборота, принятыми в международной банковской практике. Они охватывают отношения как между отечественными товаропроизводителями, так и с иностранными экономическими агентами. Представляя интересы Российской Федерации, Банк России устанавливает отношения с центральными банками иностранных государств, международными банками, международными валютно-финансовыми организациями. Выполняя операции в сфере своей международной и внешнеэкономической деятельности, Банк России вправе запросить у органов банковского надзора, центральных банков иностранных государств информацию или документы об операциях кредитных учреждений и их клиентов, выдать разрешение на создание банков с иностранным участием, может открывать представительства на территориях иностранных государств.

В-шестых, операции, выполняемые Банком России, носят договорной характер. Порядок заключения договоров с банками на проведение операций в каждом отдельном случае регламентируется соответствующими положениями Банка России. Договора с Минфином России по операциям со средствами федерального бюджета, по обслуживанию государственного долга и некоторым другим операциям, определяемым законодательством, заключаются по поручению Правительства Российской Федерации.

В-седьмых, операции, выполняемые Банком России, осуществляются на комиссионной основе. Без взимания комиссии производятся только операции со средствами федерального бюджета, ресурсами государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также операции по обслуживанию государственного долга Российской Федерации и операции с золотовалютными резервами. Согласно законодательству комиссионное вознаграждение Банку России не выплачивается по таким расчетным операциям, как перечисление средств в обязательные резервы, в депозиты, в погашение кредита и уплату процента, перечисление налогов и других обязательных платежей в различные виды бюджетов и внебюджетные фонды, перечисление средств бюджетов различных уровней (со счетов, открытых в учреждениях Банка России) и др.

В-восьмых, операции Банка России проводятся по регламентам, которые он самостоятельно разрабатывает в форме указаний, положений и инструкций. Правила, содержащиеся в данных нормативных актах, обязательны для всех юридических и физических лиц, а также для органов государственной власти, ее субъектов и органов местного самоуправления. Нормативные акты, разрабатываемые Банком России, не имеют обратной силы.

В-девятых, операции Банка России в определенной степени отличаются от операций коммерческих банков. Правда, с позиции своей природы он, как отмечалось, выполняет практически тот же круг операций, в том числе основополагающие: кредитные, расчетные и депозитные операции. При этом, как будет показано в дальнейшем, если для коммерческих банков основополагающей и решающей по объему является кредитная операция (не случайно в этой связи коммерческий банк часто называют кредитным учреждением), то для центрального банка наиболее значимы операции по регулированию денежного оборота в наличной и безналичной формах, т. е. прежде всего выпуск наличных денег и операции по безналичным расчетам (поэтому его часто называют эмиссионным учреждением или институтом).

Отличие операций центрального банка от операций коммерческих банков и в том, что они:

¨ выполняются, как уже говорилось, во взаимоотношениях главным образом с кредитными учреждениями;

¨ в отличие от операций коммерческих банков центральные банки, как правило, не занимаются управлением имуществом (кроме управления ценными бумагами);

¨ при общем сходстве основного набора операций, выполняемых центральным банком как банком, отдельные из них осуществляются в ином объеме на иных условиях. К примеру, выполняя кредитные операции, Банк России выдает ссуды только на срок не более одного года. Отличие здесь заключается и в том, что для выполнения своих операций у Банка России нет необходимости в получении лицензии на их осуществление. Он руководствуется законодательством и разработанными им самим правилами и положениями. Напомним, что в соответствии с функцией нормативного регулирования правила ведения операций для коммерческих банков разрабатывает Банк России.

В-десятых, банковские операции как отношения Банка России с клиентами следует отличать от тех действий, которые он осуществляет в порядке регулирования денежного обращения и деятельности коммерческих банков, используя такие инструменты, как валютная интервенция, изменение процентных ставок, размеров резервных требований и др. Естественно, никакого договора между Банком России и коммерческим банком здесь не заключается. Данные действия осуществляются Банком России в соответствии с полномочиями, предоставленными ему федеральным законодательством.

Ряд операций Банк России не имеет права выполнять. К их числу относятся операции:

¨ с юридическими лицами, не имеющими лицензии на осуществление банковских операций;

¨ с физическими лицами в тех регионах, где присутствуют кредитные учреждения;

¨ по приобретению акций (долей) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

¨ с недвижимостью, кроме случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций;

¨ по торговле и производству товаров, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

¨ по пролонгированию выданных ссуд, кроме случаев, связанных с решением Совета директоров Банка России.

Как отмечалось, Центральный банк Российской Федерации также не вправе предоставлять кредиты для финансирования дефицита бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; согласно законодательству Банк России не может также покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении.

Операции, предусмотренные законодательством, выполняют учреждения Банка России. Основная работа по банковскому обслуживанию клиентов сосредоточена в его главных управлениях, национальных банках, полевых учреждениях, расчетно-кассовых центрах (РКЦ), операционных управлениях при Банке России. Для банковского обслуживания клиентов данные учреждения должны получить генеральную доверенность от Банка России на право проведения от его имени операций, предусмотренных законодательством.

Значительная работа при этом возложена на РКЦ, осуществляющие расчетно-кассовое обслуживание клиентов. Помимо непосредственного выполнения расчетных и кассовых операций, РКЦ контролирует соблюдение юридическими и физическими лицами установленных правил и сроков совершения платежей с учетом остатка денежных средств, имеющихся на их счетах.

Операции, выполняемые центральным банком, можно классифицировать в зависимости от определенных критериев (табл. 4.1).

Таблица 4.1