Независимость как неотъемлемый признак деятельности центрального банка

Терминологическая сторона и сущность независимости

Анализ целей, задач и функций центрального банка был бы неполным без осмысления независимости его деятельности. Здесь есть несколько вопросов. Начнем с терминологической стороны, позволяющей нам определить, о чем в дальнейшем пойдет речь.

Слово «независимость» происходит от прилагательного «независимый» и означает свойство, состояние. По В. Далю, «независимый» ¾ это «ни от кого или чего не зависимый, вольный, свободный, неподчиненный, ничем не связанный, самостоятельный, сам себе господин».¹ Отталкиваясь от данного толкования, филологи предпочитают углублять его понимание с помощью терминов «самостоятельность» и «подотчетность». Считается, что слово «независимость» подчеркивает отсутствие зависимости, тогда как слово «самостоятельность» означает наличие возможности действовать по своему усмотрению. Несколько иной оттенок имеет термин «подотчетность», который «является разновидностью зависимости», противопоставлен как независимости, так и самостоятельности, предполагает необходимость давать отчет, отчитываться перед кем-либо или чем-либо, обозначает «подчиненность» кому-то, чему-то.²

Не вдаваясь в дискуссию о содержании терминов, заметим, что независимость выражает важнейший признак деятельности центрального банка.

Как мы видели, центральный банк тесно связан с государством. Будучи звеном экономического механизма, центральный банк как самостоятельное звено внутри целого обеспечивает его единство. Он не только самостоятельный экономический субъект, но и независимый, ибо ему дано исключительное право ¾ быть единственным, кто выпускает наличные деньги в обращение. Как главный субъект в денежно-кредитной сфере, отвечающий за реализацию поставленных перед ним задач, он самостоятелен в своих суждениях и действиях, свободен в выборе действий. Его независимость заключена и в том, что он может выслушивать и учитывать другие суждения, но в то же время свободен от их влияния и волен принимать решения независимо, исходя из собственного понимания возможности не навредить, а обеспечить осуществление своей главной задачи насколько это возможно, чтобы не причинить ущерба в ее выполнении.

Исторический аспект вопроса о независимости

Исторически вопрос о независимости центрального банка чаще всего возникал на фоне драматических ситуаций в области денежного обращения.

Как было показано ранее, эмиссионные банки, получившие привилегии на выпуск наличных денег, так или иначе в своей деятельности были зависимы от государственной власти. Отдавая эмиссионные привилегии банкам, государство надеялось поправить свои финансы. Так было везде, где интересы казны ставились на первый план. Оказывая давление на банки, получая огромные кредиты на осуществление своих расходов, чаще по причине истощения казны из-за войн, и зачастую не возвращая долги, государство не только подрывало экономику денежно-кредитных институтов, но и страны в целом. Сильнейшая инфляция, дезорганизуя денежный оборот, неизбежно усугубляла экономические кризисы, приводила в конечном счете к денежным реформам, к перестройке банковской деятельности.

Постепенно история накапливала факты, свидетельствующие о пагубности непроизводительной деятельности государственной власти в сфере денежно-кредитного регулирования. Как отмечалось, уже в 1694 г. при учреждении Банка Англии было запрещено прямое кредитование правительства без соответствующих разрешений парламента. В 1844 г. согласно Акту Роберта Пиля эмиссионная деятельность Банка Англии, как упоминалось ранее, была отделена от кредитной (коммерческой) деятельности (напомним о двух департаментах ¾ Эмиссионном и Банковском, функционирующих в условиях жесткого лимитирования выпуска банкнот).

Подобного рода события имели место и во Франции. Создавая Банк Франции, Наполеон в 1800 г. провозгласил принцип его независимости.

В прошедшем столетии факты огромного ущерба, наносимого экономике стран вследствие безудержной инфляции, можно было наблюдать в Германии. Правительство, обладая широким доступом к кредитам Рейхсбанка, вконец обесценило немецкую марку (ее курс к концу 1923 г. составил 42 ´ 10¹¹ марок за 1 дол. США). Под давлением стран-победителей в Первой мировой войне Рейхсбанк был выведен из-под подчинения правительству, а его руководство получило право принимать самостоятельно окончательные решения в своей денежно-кредитной политике. К сожалению, и в последующем банку приходилось отражать давление со стороны правительства, которое за счет дополнительного эмитирования денежных средств пыталось разрешить свои проблемы. Вместе с тем уже в законе, принятом в 1957 г., принцип независимости был окончательно закреплен.

В современной истории принцип независимости деятельности центрального банка становился все более доминирующим и в теории, и в законодательной практике. Поводом стали идеи государственного регулирования экономики. К пагубности давления фискальных интересов казны добавились конъюнктурные политические интересы, в том числе идеи предвыборных кампаний.

В истории ФРС также можно найти немало примеров тому, как попытка государственной власти использовать эмиссионный канал для своих финансовых проблем приводила к сильной инфляции в США. Показателен опыт истории (1942-1952 гг.), когда эмиссионная система, подчиненная правительству, не смогла сдержать инфляционный рост. Под влиянием покрытия дефицита бюджета (на 62%) займами, размещенными в банковской системе, покупки и так называемой поддержки курсов государственных ценных бумаг сумма наличных денег в обращении в период с 1939 по 1945 г. возросла в 4 раза. В последующем только за период с 1945 по середину 1948 г. индекс розничных цен возрос на 45%, а оптовых ¾ на 48%. Лишь в 1951 г. ФРС смогла добиться освобождения от обязательств безоговорочно скупать по фиксированной цене государственные облигации.

В Японии каналом поступления денег в хозяйственный оборот было кредитование, дававшее широкую возможность повышения ликвидности предприятий частного сектора. Банк Японии при этом продолжал находиться под чрезмерным контролем правительства. Идея «корректирующей инфляции», предложенная в начале 70-х годов правящей либерально-демократической партией, тем не менее на практике вследствие кредитной экспансии и увеличения денежной массы привела к заметному росту цен. Годовая инфляция в эти годы достигла 20%. С 1975 г. Банк Японии провозгласил борьбу с инфляцией главной целью своей деятельности.

Идея обеспечения независимости центрального банка в последние 20-30 лет стала доминирующей. Она закреплена в законодательстве ряда стран. Прежде всего речь идет о проведении центральным банком денежной политики. Считается, что наибольшая независимость здесь сложилась в Германии и в Швейцарии, где правительства не имеют право, по законодательству, вмешиваться в денежную политику своих центральных банков. К примеру, Бундесбанк, поддерживая общую политику правительства, при осуществлении своих установленных законом полномочий не зависит от инструкций федерального правительства.

Государственный комиссар, Министерство финансов Австрии по закону также не имеют право вмешиваться в деятельность центрального банка, установленную законом.

Федеральную резервную систему США называют «независимым агентством внутри правительства», так как ее решения в области денежно-кредитной политики не подлежат ратификации ни правительством, ни президентом.

Правовая сторона вопроса

В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» декларируется, что «функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (ст. 1).

В Законе «Об автономии Банка Испании» (1994 г.) отмечается, что данная автономия «означает, что в области денежной политики банк не должен получать указания от правительства или министра экономики и финансов». В «Законе о Банке Финляндии» (1998 г.) фиксируется, что данный центральный банк является «независимым учреждением, созданным в соответствии с публичным правом».

Следует заметить, что прямое обозначение независимости как неотъемлемого фундаментального признака деятельности центрального банка в законодательстве может отсутствовать; более того, допускается (в рамках установленных законом прав инструктирования) возможность государственных органов страны вмешиваться в денежную политику центрального банка. Такая возможность, в частности, прослеживается в законодательстве Великобритании, Нидерландов, Швеции, Японии. К тому же в таких странах, как Италия и Франция, право решать вопросы денежной политики передано правительству, и центральные банки этих стран руководствуются его решениями. Британское правительство может давать Банку Англии обязывающие его указания, но на деле, в соответствии с национальными традициями, оно в течение последних десятилетий не воспользовалось этим правом.

Исторический опыт борьбы за независимость эмиссионной политики показывает, что многое зависит не только от формального статуса центрального банка, но и традиционного понимания того, что можно или нельзя навязывать центральному банку, к каким последствиям это вмешательство может привести. Другими словами, немало здесь зависит от субъективного фактора, а также от других факторов, определяющих реальную независимость эмиссионных институтов.