А. Правительственное управление

 

Местное управление также подверглось реформе при Петре I, причем за образец были приняты шведские порядки. Реформа началась с указа 1702 года, отменившего губных старост и сыщиков и передавшего их функции в руки воевод. Однако последние должны были управлять совместно с особыми дворянскими советами, члены которых (в больших городах по три и по четыре, в небольших - по два) избирались по уездам помещиками и вотчинниками из своей среды, "из добрых и знатных людей". Воеводы были обязаны "всякие дела ведать обще с дворянами, и те дела крепить тем воеводам и дворянам всякому своими руками", а одному воеводе "без них дворян, дел никаких не делать и указу никакого не чинить". Таким образом, коллегиальное начало оказалось перенесенным и в сферу местного управления.

В 1708 г. (в 1710 г.), как уже было сказано, Петр учредил губернаторов, поставленных во главе губерний, причем поручил им ведать чрезвычайно многочисленные и сложные дела. Так, губернаторам принадлежали известные функции в области военного управления, а именно: они должны были заботиться о правильном отправлении рекрутской повинности, о снабжении войск провиантом и фуражом, о размещении полков по губерниям, о постройке и содержании крепостей и т.п. Затем им принадлежали известные функции в области финансового управления, а именно: надзор за правильным поступлением податей и за отправлением повинностей. Наконец, в их руках сосредоточивалось немало полицейских функций, а именно: ведение почтовой части, борьба с повальными болезнями, преследование беглых и беспаспортных, производство смотров недорослям и т.п. Губернаторы зависели непосредственно от Сената, являясь исполнителями его предначертаний. Иногда они даже и назначались сенатскими, а не именными указами*(533). Власть губернаторов ограничивалась особыми выборными органами, так называемыми ландратскими коллегиями, заимствованными из Остзейского края и состоявшими из 12, 10 или 8 членов (смотря по величине городов), избираемых дворянами и утверждаемых Сенатом. Губернатор в отношении их был "не яко властитель, но яко президент" и "никакого дела без оных не делал". В скором времени, однако, ландраты были поставлены во главе долей, "для управления всяких сборов и земских дел", в пределах которых, на основании указа 1 июля 1716 года, и было определено постоянное их местопребывание (этот указ предписывает ландратам завести в долях свои дворы для помещения "приказа, тюрьмы и хором, где можно им жить"). При губернаторе же были оставлены два ландрата, а управлявшие долями должны были съезжаться в губернский город раз в год, "для счета и исправления дел". Таким образом, ландраты из товарищей губернатора оказались в подчиненном у него положении, что, конечно, не согласовалось совершенно с духом первоначальной реформы. Кроме ландратов, в подчинении у губернаторов находились и другие областные правители, а именно: вице-губернаторы, воеводы, коменданты и приказные люди. Последние (дьяки, секретари и др.) входили в состав губернских и других канцелярий, существовавших при губернаторах и некоторых областных правителях, напр., воеводах.

С учреждением в 1719 году провинций во главе их были поставлены воеводы, подчиненные губернаторам*(534), ввиду того, что провинция в скором времени стала частью губернии. Воеводы получили особую инструкцию, переведенную со шведской инструкции ландс-гевдингам 1687 года, должность которых имела много общего с должностью воеводы. Согласно с ней, воевода должен был заботиться о расквартировке и продовольствии войск, бороться со шпионством и заботиться о хорошем состоянии крепостей. Затем ему принадлежали некоторые функции в области казенного управления; так, он наблюдал за казенными заводами, лесами, рудниками, за собиранием и исправным поступлением доходов. В области судебных дел "хотя ему не подлежало ссор тяжебного дела между подданных судить и судьям в расправе их помешательство чинить", однако на него возлагалось: пресечение волокиты, отсылка преступников к суду и распоряжение по приведению в действие судебных приговоров. Наконец, воеводе принадлежало немало полицейских функций (см. ниже). Точно так же воевода надзирал за деятельностью всей провинциальной администрации, но сносился с органами центрального управления не иначе, как через губернатора. Вообще отношения воеводы к губернатору были весьма неясны, что объяснялось намерением правительства заменить губернское управление провинциальным. При воеводе находилась земская канцелярия, во главе которой стоял земский секретарь, докладывавший дела воеводе.

Одновременно с воеводами государь учредил еще одну должность, также заимствованную из Швеции, - земских камериров, поставленных в зависимость от Камер-коллегии и заведовавших местными сборами. Согласно инструкции, также переведенной со шведского, камерир являлся "знатнейшим камерным чиновником в провинции" и в качестве такового получал все отчеты от местных властей, представляя их на рассмотрение Камер-коллегии и Штатс-конторы. Обязанности его, кроме отчетности, заключались в наблюдении за всеми сборами, в надзоре за продовольствием войск, за подрядами и поставками провианта и фуража в армию, за государственными имуществами и отдачей на откуп казенных статей и за хозяйством общественных учреждений. Камерир состоял "под ведением и надзиранием" воеводы и самостоятельно вел только текущие дела. Дела же, выходящие за пределы текущих, велись им совместно с воеводой.

В ведении камериров находились земские комиссары - прообраз будущих земских исправников. До последнего времени в научной литературе не различались земские комиссары по назначению правительства от выборных земских комиссаров. Но с появлением труда г. Богословского об областной реформе Петра Великого необходимо признать в истории этого института два периода: первый - с 1719 по 1724 г., когда были учреждены и действовали земские комиссары, бессрочно назначаемые Камер-коллегией, и второй - с 1724 г., когда рядом с первыми начинают действовать "комиссары от земли", избираемые дворянами. Округом назначаемых комиссаров была новая областная единица - дистрикт, в большинстве случаев совпадавший с уездом. Функции их состояли в сборе всех доходов под наблюдением камериров, что являлось "главнейшей должностью" комиссаров, в надзоре за правильным исполнением рекрутской, постойной и других повинностей, в ведении путей сообщения, в принятии полицейских мер против беглых и разбойников, в смотрении за тем, "чтобы подданные при всех случаях к страху Божию и добродетели, к добрым поступкам, правде и справедливости ко всем людям, тако ж и к подданнейшей верности его величеству обучены и наставливаны были", и в содействии отправлению правосудия, например, в производстве дознания, в представлении преступников в суд, в исполнении приговоров суда и тому подобное*(535).

Выборные комиссары, учрежденные в 1724 г. для сбора подушной подати, избирались на год дворянством уезда (дистрикта), а в недворянских уездах всеми "обывателями", причем по окончании службы представляли отчет о своей деятельности избирателям на особом съезде, пользовавшимся правом "штрафовать" (т.е. наказывать) их за неисправность. Мало того, съезд судил их за все преступления по должности и мог применять всякие наказания, кроме смертной казни. Дистриктом выборного комиссара являлся округ, в котором был расположен на души полк и количество населения которого было достаточно для содержания полка путем сбора подушной подати. Деятельность выборных комиссаров определялась особой инструкцией, составленной в 1724 г. Согласно ей, а равно и последующим указам, выборные комиссары - прежде всего финансовые чиновники, а затем уже полицейские. Главной их обязанностью является сбор подушной подати и передача ее полковому начальству. Ввиду этого становится понятной зависимость комиссаров от полковника, а не от камерира или воеводы. Впрочем, находясь в ведении военного начальства, выборный комиссар подчинялся и Камер-коллегии, с которой сносился непосредственно*(536).

Одновременно с названными должностями Петр учредил также и земских рентмейстеров, т.е. казначеев, функции которых заключались в приеме поступлений как от самих плательщиков, так и от комиссаров, в хранении их в особой земской казне (рентерее) и в выдаче по ассигновкам воеводы и камерира. Рентмейстеры получили также особую инструкцию, переведенную со шведского*(537).

Реформы Петра в области местного управления подверглись коренной ломке при его преемниках. Последние мотивировали необходимость такой ломки в указе 9 января 1727 года*(538). "Умножение правителей и канцелярий во всем государстве, - читаем в указе, - не только служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народа, понеже вместо, что прежде к одному правителю адресоваться имели во всех делах, ныне к 10 и может и больше, а все те разные управители имеют свои особливые канцелярии и канцелярских служителей и свой особливый суд, и каждый по своим делам бедный народ волочит, и все те управители и канцелярские служители пропитания своего хотят, умалчивая о других непорядках, которые от бессовестных людей к вящей народной тягости ежедневно происходят или происходить будут". Ввиду этого указ предписал "всех лишних управителей и канцелярии, и конторы земских комиссаров, и прочих тому подобных вовсе отставить". Правительство пощадило только губернаторов и воевод, в руках которых (особенно последних) и сосредоточились все функции местного управления и суда (при Петре была сделана попытка отделить суд от администрации, как об этом увидим ниже)*(539). В помощь названным должностным лицам были оставлены получившие теперь важное значение канцелярии: губернская при губернаторе, провинциальная при провинциальном воеводе и воеводская при уездном воеводе. В состав канцелярий входили: губернаторский или воеводский товарищ (смотря по тому, при ком находилась канцелярия), секретарь, канцеляристы и копиисты, причем высшие канцелярские чиновники (т.е. секретарь и канцеляристы) обязательно должны были назначаться из дворян. Канцелярии подчинялись губернаторам, так как правительство неоднократно подтверждало, что они "в точной губернаторской дирекции состоять имеют"*(540). Воеводы также были подчинены губернаторам, "чтоб, ведая над собою ближнюю команду, осторожнее и исправнее поступали". Для руководства им был составлен особый наказ (12 сентября 1728 года), в отличие от предыдущих инструкций, заимствованный уже не из Швеции, но в значительной степени повторяющий постановления воеводских наказов XVII ст. Согласно ему, воевода получил функции упраздненных камерира и рентмейстера, т.е. он вел и проверял книги, необходимые для отчетности, а также собирал сборы и расходовал их по ассигновкам финансовых коллегий. Затем ему принадлежали весьма обширные полномочия в области администрации вообще и полиции в частности, а также в области как гражданского, так и уголовного суда. При Анне Ивановне и Елизавете Петровне воеводы, в предупреждение лихоимства и вообще "обид и разорений" с их стороны, назначались на короткое время (при Анне Ивановне - на два года, при Елизавете Петровне - на пять лет), и только те из них могли рассчитывать на дальнейшее исправление своей должности, за которых высказывалось местное население.

Так продолжалось до Екатерины II, когда правительство снова вступило на путь реформ*(541). О последних ходатайствовали сословия в своих наказах, поданных в законодательную комиссию 1767 года*(542); в особенности этим занялось дворянство, причем наказы его по своим стремлениям могут быть разделены на две категории: к первой относятся такие, которые желают, по крайней мере в уездах, все функции местного управления передать в руки дворянства, орган которого - дворянский съезд избирает уездных должностных лиц и контролирует их деятельность. Ко второй категории относятся такие, которые высказываются за одновременное существование двух администраций - правительственной и дворянской, а именно: правительство назначает в уезд воеводу, дворянство же избирает его "товарища"*(543).

Екатерина II до известной степени удовлетворила желания дворян путем издания Учреждения о губерниях 1775 года, преобразовавшего весь строй местного управления*(544). Этому важному законодательному акту предпосланы мотивы, которыми руководилась императрица в своей реформаторской деятельности. "Входя вновь во все подробности внутреннего управления империи, - читаем в Учреждении, - нашли мы, во-первых, что, по великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми; что в одном и том же месте, где ведомо правление губернии, совокуплены и казенные доходы и счеты, обще с благочинием или полициею и, сверх того, еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым же неудобствам тех же губерний в провинциях и уездах правления не меньше подвержены, ибо в одной воеводской канцелярии совокуплены находятся дела всякого рода и звания. С одной стороны, медленность, упущения и волокита суть естественные последствия такого неудобного и недостаточного положения, где дела одно другое останавливает и где опять невозможность исправить на единую воеводскую канцелярию множество различного существа возложенных дел, служить может иногда и долгою отговоркою, и покрывать неисправление должности и быть поводом страстному производству. С другой стороны, от медлительного производства возрастают своевольство и ябеда обще со многими пороками, ибо возмездия за преступление и пороки производятся не с таковою поспешностью, как бы надлежало для укрощения и в страх предерзостных". Руководствуясь этими мотивами, императрица, во-первых, децентрализует все управление, перенося из центра в местности немало функций последнего, и, во-вторых, дифференцирует отдельные отрасли управления между разными, ею созданными, учреждениями.

Во главе всего местного управления поставлен государев наместник или генерал-губернатор, ведающий одну губернию*(545). Он обязан "строгое и точное взыскание чинить со всех, ему подчиненных, мест и людей, об исполнении законов и определенного их звания и должностей". Кроме того, он является "сберегателем Имп. Величества изданного узаконения" и, наконец, "споспешествование в исполнении законов и способ к удовольствию каждого законным образом от его попечения зависит". Еще покойный А.Д. Градовский справедливо заметил, что такой общий надзор или, вернее, попечение об исполнении законов составляет сущность генерал-губернаторской должности*(546). Однако это начало не было последовательно проведено, так как на генерал-губернатора были возложены и обязанности по активному управлению. Так, он является начальником полиции и поэтому должен "пресекать разного рода злоупотребления, а наипаче роскошь безмерную и заразительную, обуздывать излишество, беспутство, мотовство, тиранство и жестокость". Наконец, он надзирает за сбором налогов и податей и за отправлением повинностей. В качестве наместника государя генерал-губернатор пользуется особым почетом: так, он имеет право на особый конвой и почетную стражу из молодых дворян, а во время своего пребывания в Петербурге может заседать в Сенате и по делам своей губернии подавать голос наравне с другими сенаторами.

Генерал-губернатор управляет губернией вместе с губернским правлением, в котором играет роль председателя. В состав губернского правления, в качестве членов, входят губернатор, два губернских советника и губернский прокурор. Губернское правление не ограничивает власти генерал-губернатора, так как имеет только совещательное значение и обязано подчиняться его предписаниям*(547). Однако несмотря на это, оно "есть место, управляющее всей губернией в силу законов именем императорского величества", и потому "оно обнародовает и объявляет повсюду в подчиненных оному областях законы и приказания имп. величества и выходящие из Сената и прочих государственных мест, на то власть имеющих". Затем ему принадлежит надзор за исполнением законов, и оно обязано принимать меры к прекращению всякого беспорядка. Этот дуализм в положении губернского правления был еще подмечен Сперанским. "В отношении ко внешним местам, - писал он в своем "Отчете в обозрении Сибири"*(548), - оно (т.е. губернское правление) есть место присутственное, коллегия, имеющая своих членов и председателя. В существе своем и в отношении ко внутреннему своему устройству, оно есть приказ или канцелярия губернатора, не имеющая никакой исполнительной власти". В первом случае губернатор фигурирует в роли председателя, во втором - в роли начальника. По мнению Сперанского, "сие противоречие между внешним видом и внутренним устройством сего места, сие сбивчивое понятие власти и бездействия, сие смешение коллегии и канцелярии всегда было главным началом всех беспорядков в губернском управлении".

В каждой губернии находился губернатор, получивший весьма важное значение ввиду того, что генерал-губернаторы были учреждены далеко не везде. Помощником его являлся вице-губернатор, стоявший вдобавок во главе казенной палаты*(549). Последняя определяется "ничем иным, как соединенным департаментом Камер и Ревизион-коллегий, которому поручаются в смотрении домостроительные и казенные дела губернии". Казенная палата ведает производство народных переписей, казенные доходы и расходы, ревизию счетов, казенные здания, соляные дела и винные откупа и подряды. В состав казенной палаты входят вице-губернатор в качестве председателя, директор экономии или домоводства, советник, два асессора и губернский казначей. Органами казенной палаты в уездах являются уездные казначейства. Наконец, последним губернским учреждением нужно признать приказ общественного призрения, состоящий из 6 заседателей - по двое от трех сословных судов и под председательством губернатора. Названное учреждение ведает народные школы, сиротские дома, госпитали, больницы, богадельни, дома для неизлечимо больных, сумасшедших, смирительные и рабочие дома.

Уездными учреждениями были земский исправник и нижний земский суд. Земский исправник или капитан избирался дворянами*(550) и стоял во главе уезда, управляя им, "яко опекун" вместе с нижним земским судом. В состав последнего входили: исправник в качестве председателя и два заседателя, также избиравшиеся дворянами (таким образом, желание наказов было исполнено). Функции "суда" были следующие: 1) "иметь бдение, дабы в уезде сохранены были благочиние, добронравие и порядок"; 2) "чтоб предписанное законами полезное всюду в уезде исполняемо и охраняемо было" и 3) "суд один в уезде право имеет приводить в действие повеления правления, решения палат, верхних и уездных судов и чинить отказы". Кроме того, ему принадлежали известные права в области полиции безопасности и благосостояния; так, он заботился о торговле и промышленности, ведал пути сообщения, принимал меры против эпидемий и эпизоотии, боролся с пожарами и нищенством и т.п. Иначе говоря, нижний земский суд хотя и назывался судом, но был исключительно административно-полицейским учреждением*(551).

Немало места уделило Учреждение о губерниях и институту прокуратуры, созданному им, по крайней мере, в сфере местного управления. Как уже было сказано, губернский прокурор состоял при губернском правлении, которому и обязан был доносить обо всех замеченных им злоупотреблениях и нарушениях закона. Функции прокурора заключались в следующем: "он смотрит и бдение имеет о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самых дел". Затем он "сохраняет целость власти, установлений и интереса имп. величества, наблюдает, чтоб запрещенных сборов с народа никто не брал, и долг имеет истреблять повсюду зловредные взятки", кроме того, на его обязанности было следить за тем, чтобы одно присутственное место не вторгалось в ведомство другого, давать заключения в спорах о подсудности и в случае сомнения насчет смысла закона и просматривать, также с целью дачи заключений, все приговоры по делам казенным и общественным. Наконец, в состав его же компетенции входили: наблюдение за порядком в обществе и доносы о непослушании и ропоте жителей губернии, о нарушении правил благочиния и общественного спокойствия и т.п. Губернский прокурор был подчинен генерал-прокурору и стоял во главе прокуроров, находившихся при других учреждениях, например, при верхнем земском суде, при губернском магистрате, при верхней расправе и др. Кроме того, при нем, в качестве помощников, состояли два стряпчих: один - казенных, другой - уголовных дел, на обязанности которых было: первого - отыскивать судом убытки, понесенные казной, а второго - возбуждать такие уголовные дела, по которым не было истцов. Остальные обязанности стряпчих были те же, что и прокуроров. В уезде был особый уездный стряпчий.

Хотя Учреждение о губерниях 1775 года просуществовало вплоть до реформ Александра II, но и за этот период оно испытало известные модификации. Прежде всего таковая коснулась должности генерал-губернатора, придав ей характер чрезвычайной власти и поставив ее вне губернских учреждений. По верному замечанию покойного А.Д. Градовского, начало этому превращению рассматриваемой должности положено самой учредительницей губерний*(552). Мы уже говорили, что на практике в состав наместничества вошло несколько губерний (большей частью две), в силу чего, выражаясь словами Градовского, была разорвана связь между наместниками и губернскими учреждениями, чем, в свою очередь, нарушилась основная мысль Екатерины II, чтобы между губерниями и высшим правительством не было никаких посредствующих инстанций, каковой и явился тот же наместник. Последний с течением времени, будучи поставлен в столь исключительное положение, вдобавок не ограниченный в своей деятельности законом (как известно, Учреждение о губерниях 1775 г. только в общих чертах определило функции генерал-губернатора), превратился из органа надзора в орган управления, в высшей степени личного. Вот в каких выражениях характеризует Сперанский положение местного управления: "губернские места в прямом смысле не имеют над собой местного надзора: гражданский губернатор, быв председателем губернского правления, не может надзирать ни сам за собой, ни за местами, ему равными; прокурор имеет в сих местах одно право предъявления; надзор со властью исправления по общему учреждению принадлежит генерал-губернаторам. Но там, где звание сие существует, действие его, яко личное и с точностью не определенное, непрестанно колеблется между самовластием и послаблением"*(553).

С учреждением министерств должность генерал-губернатора по своей идее стала в противоречие с ними, как посредствующая исполнительная власть между высшим правительством и местными учреждениями, уничтожение которой являлось одной из целей учреждения министерств. Мало того, функции генерал-губернаторов, как органа надзора, по существу своему противоречили началам министерского надзора. Наконец, являясь представителем высшей политической власти в местности, генерал-губернаторы как бы узурпировали права министров, в руках которых исключительно должна была сосредоточиваться вся сила политической власти*(554). Чтобы уничтожить эти противоречия, правительство решило согласовать между собой указанные две должности. Так, уже в 1816 г., по высочайшему повелению, был составлен проект нового учреждения наместничеств. Согласно с ним империя разделялась на 12 наместничеств, из 3-5 губерний каждое*(555). Во главе наместничества стоял наместник, причем при нем учреждался совет, но только с правом совещательного голоса. В руках наместника и совета сосредоточивались все отрасли управления в наместничестве, кроме военного. Затем наместник имел право, за некоторыми исключениями, назначать и сменять должностных лиц, ему подведомственных. Представления государю наместник мог делать не иначе, как через Комитет министров, равно как через то же учреждение он получал и высочайшие повеления. Что касается до указов Сената, то они адресовалась непосредственно ему. С другой стороны, министры посылали свои распоряжения губернским властям не иначе, как через наместников, равно как и эти власти через наместников же делали свои представления высшему правительству. Мало того, наместник получил право в известных случаях приостанавливать исполнение указов Сената и распоряжений министров*(556). Этот проект не был осуществлен на практике повсеместно*(557), по всей вероятности, вследствие оппозиции министра финансов графа Гурьева, доказывавшего, что чрезвычайная власть наместников, предоставленная им по проекту, парализует деятельность министерств, тем более что по существу своему эта власть противоречит началам министерского управления. С точки зрения Гурьева, все функции управления должны сосредоточиваться в министерствах, с одной, и в губернских учреждениях, с другой стороны, главный же местный надзор должен быть вверен наместникам, которые явятся своего рода "местными главными инспекторами", причем должность их обязательно должна быть поставлена в такие условия, чтоб не служить препятствием для действия высших и низших исполнительных властей*(558). В 1819 г. государь поручил Балашову составить новый проект, причем руководствоваться данными практики, почерпнутыми им из управления названными пятью губерниями. Любопытно, что в то же время Александр I высказал свой взгляд на должность генерал-губернатора. "Министры, - сказал государь, - по обязанности своей, должны давать направление каждой части своей, а подведомственные места и лица в губерниях должны делать распорядки и исполнения по предписанию министров на основании законов и уставов; генерал-губернатор же - всегдашний наблюдатель всякого распорядка и всякого исполнения в порученных ему губерниях или ежеминутный инспектор всех частей управления в его округе". Таким образом, с точки зрения государя, генерал-губернатор являлся органом надзора, а не управления. Эта мысль легла в основу проекта Балашова. Согласно с ней, только министры должны направлять деятельность подчиненных властей, роль же генерал-губернатора сводилась к наблюдению за исполнением предписаний правительства. Что касается до самого управления, то оно возлагалось исключительно на губернатора, причем последний отвечал за то, "правильно ли распорядился или исполнил", а генерал-губернатор, как власть надзирающая, за то, "не попустил ли он в молчании и невзыскании неправильного распорядка или исполнения". "Итак, - заключает Балашов, - я полагаю управление лежащим на губернаторе, а надзор за управлением на генерал-губернаторе"*(559). В то же время был составлен и проект Сперанским, в основу которого была положена мысль об изъятии должности генерал-губернатора из круга местных учреждений и отнесения ее к кругу "государственных", т.е. центральных, установлений. "Генерал-губернатор, - гласит проект, - есть ничто иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское установление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела разделяются по предметам, другой местный, в коем дела разделяются по округам. Из сего само собой уже следует, что нет никакой причины давать сему установлению вид средний, ни к тому, ни к другому порядку не принадлежащий. Сей средний вид в многосложности управления было нечто излишнее, а потому вредное"*(560).

По вступлении императора Николая I на престол все эти проекты перешли на рассмотрение комитета, учрежденного, как уже известно, 6 дек. 1826 года, который решительно высказался против них. Вообще необходимо констатировать тот факт, что комитет отнесся крайне отрицательно к должности генерал-губернатора, как к органу с чрезвычайной властью. "Твердость, единство и сила управления, - гласил, между прочим, один из журналов комитета (4 мая 1827 г.), - зависят от совершенства установлений, от хорошего выбора лиц, а не от безмерной их власти. Напротив того, сии установления теряют свою силу и разрушаются, когда высшие сановники (как сие нередко бывало) употребляют данные им полномочия на то, чтобы затруднять или останавливать законное течение дел и один другому противодействовать. Желаемый порядок в губерниях тогда только учредится, когда постановлены будут точные и единообразные правила для всех мест управления и суда, и когда места сии зависеть будут от одного центрального верховного правительства, которое бы руководствовало каждого по одинаковым началам, и, так сказать, единым движением". Ввиду этих соображений комитет признал необходимым сохранить генерал-губернаторов только на окраинах, в центральных же губерниях функции надзора решено было возложить на губернаторов*(561). В этом смысле и был составлен наказ последним в 1837 году. Согласно с ним деятельность губернатора определялась в двояком отношении: как представителя верховной власти и охранителя законов и как администратора. Как представитель верховной власти, он председательствует в губернском правлении, которое и является непосредственным органом правительства. Как блюститель порядка и законов, он пользуется правом ревизии и непрерывного надзора. Как администратор, он имеет обширный круг дел, которыми заведует через посредство разных учреждений. Таким образом, наказ 1837 г. соединил в лице губернатора два элемента, разъединенные по Учреждению о губерниях*(562). Что касается до функций губернатора по наказу, то они крайне разнообразны, так что, не ошибаясь, можно сказать, что не было почти ни одной отрасли, которая не входила бы в состав его компетенции*(563). Так, в качестве представителя верховной власти он является сберегателем ее интересов, причем его надзору подчинено все губернское управление; затем, в качестве "хозяина" губернии, он заведует местным хозяйством и благоустройством, действуя через приказ общественного призрения, разные комиссии (напр., строительная и дорожная, продовольственная и т.д.), уездные комитеты по тем же делам, городские думы и т.д.; далее в его ведении находится вся местная полиция; наконец, он принимает меры к обеспечению интересов казны, т.е. по отбыванию различных повинностей и по поступлению налогов. Кроме этих чисто административных функций, ему принадлежат известные функции и в области правосудия; так, он наблюдает за отправлением последнего, производит ревизии судебных мест и рассматривает и утверждает приговоры уголовных палат по некоторым делам.

Урегулировав положение губернаторов, правительство обратило внимание и на более точное определение прав и обязанностей губернского правления. Еще в комитете 6 декабря 1826 г. этому вопросу было посвящено немало заседаний при обсуждении двух проектов губернских учреждений, из которых один был составлен Балугьянским, а другой Сперанским. По первому проекту губернское правление должно было состоять из губернатора, вице-губернатора и 6 советников, причем компетенция его признавалась очень обширной. Проект весьма подробно останавливается на вопросе об отношениях губернатора к правлению и, разбирая три формы местного управления - единоличную, коллегиальную и смешанную, высказывается за применение к России последней. Таким образом, дела, "до одного исполнения касающиеся", должны разрешаться губернатором, дела же, "требующие соображения или технические и местные сведения", должны разрешаться правлением по большинству голосов. Впрочем, губернатор пользуется правом в некоторых случаях останавливать исполнение определений правления, но обязан довести об этом до сведения министра внутренних дел*(564). Основные положения проекта Балугьянского были приняты комитетом, и он сделал в нем поправки исключительно детального характера*(565).

По проекту Сперанского губернское правление должно было быть исключительно полицейским учреждением, разделявшимся на четыре отделения, по которым и распределялись функции полиции безопасности и благосостояния. Некоторые дела отделения решали самостоятельно, другие же вносили на рассмотрение всего присутствия правления, состоявшего из вице-губернатора, двух советников и двух асессоров. Хозяйственные дела сосредоточивались в казенной палате, которая в некоторых случаях составляла "общее присутствие" с губернским правлением. В этом "общем присутствии" председательствовал губернатор, и оно являлось органом надзора в губернии. Во всех трех учреждениях дела решались по большинству голосов. Таким образом, в основу проекта было положено коллегиальное начало, роль же губернатора сводилась к председательствованию в "общем присутствии" и к надзору за канцелярией последнего*(566). Комитет при обсуждении проекта сделал много поправок к нему, причем значительно умалил значение коллегиального начала путем увеличения власти губернатора. Так, он предоставил ему право, в случаях своего несогласия с большинством "общего присутствия", останавливать исполнение определений последнего и переносить дело на рассмотрение того министра, до компетенции которого оно касается. Затем "в случаях важных, когда нужны решительные меры", губернатор получил право принимать их даже вопреки единогласному определению "общего присутствия", но под личной своей ответственностью*(567). Иначе говоря, коллегиальное начало, положенное в основу проекта Сперанского, было заменено началом смешанным, сторонником которого уже заявил себя комитет при обсуждении проекта Балугьянского.

Однако несмотря на эту деятельность комитета, вплоть до 1837 г. не было издано никакого закона, касающегося губернских правлений и только в этом году было обнародовано положение о порядке производства дел в названных правлениях, по своим основным началам не имеющее ничего общего с предположениями комитета. По положению губернские правления были разделены на отделения, с советниками в качестве их управляющих во главе. Среди них была создана новая должность старшего советника, получившая название вице-губернатора. В проекте положения старший советник назывался товарищем губернатора, однако Государственный Совет предпочел название вице-губернатора, причем прежний вице-губернатор был переименован в председатели казенной палаты*(568). Старший советник являлся помощником губернатора, председательствовал в его отсутствие в правлении и наравне с остальными советниками управлял одним из отделений. Дела в правлении решались по резолюции губернатора, и только для решения некоторых судебных дел требовался коллегиальный порядок, т.е. они решались по большинству голосов.

Вскоре по введении в действие положения 1837 г. стали поступать в Министерство внутренних дел представления от губернаторов с указанием на различные неудобства, встреченные ими при осуществлении реформы на практике. Однако до назначения министром графа Перовского на эти указания не было обращено никакого внимания. Перовский, напротив, собрав весь находившийся в министерстве материал о недостатках положения 1837 г., выработал проект нового положения, основные начала которого были предложены (в 1842 г.) на обсуждение губернаторов, а затем и самый проект был разослан по губерниям для рассмотрения в особых губернских комитетах. Из 43 комитетов 39 высказались за проект, после чего он был внесен в Государственный Совет, а в 1845 г. в качестве нового положения о губернских правлениях обнародован*(569).

Согласно с ним в состав правления входили: губернатор в качестве председателя, причем он должен был присутствовать только при решении важнейших дел, вице-губернатор, председательствовавший в отсутствие губернатора и более не заведовавший никаким отделением, и советники и асессоры, назначавшиеся министром внутренних дел, причем первые по-прежнему стояли во главе отделений правления. Затем, что касается до компетенции последнего, то в состав ее должны были входить дела, делившиеся по способу их решения и по степени важности на три рода; на дела судебные, решаемые коллегиальным порядком, т.е. по большинству голосов (напр., разрешен<