Б. Дворянское самоуправление

 

Было уже указано на попытку Петра I привлечь дворянство к участию в местном управлении (дворянские советы, ландратские коллегии, земские комиссары). Однако из этих попыток ничего не вышло, и дворянству в первой половине XVIII столетия не удалось превратиться в исключительно местный землевладельческий класс и сосредоточить в своих руках местное управление. Главная причина этого заключалась в обязательной службе дворян, мешавшей им осесться в своих имениях и связаться с интересами местности. С другой стороны, нравы и стремления самого дворянства, сложившиеся под влиянием обязательной службы и взращенные на почве последней, также не могли способствовать успеху Петра: привлечь дворянство к участию в местном управлении и сложиться в известное самоуправляющееся тело.

Но ряд попыток правительства организовать местные дворянские общества не прошел даром. К тому же в 1762 году была уничтожена обязательная служба дворянства, следовательно, оно получило возможность осесться в местности, стать уже исключительно землевладельческим классом. Все это отразилось на стремлениях и политических идеалах дворян. И вот, в главе о дворянстве III части проекта Елизаветинской законодательной комиссии мы встречаем статью, говорящую, что "до особливых дворянам преимуществ надлежит также и позволение им от нас земские по провинциям съезды иметь". Таким образом, проект признал существование провинциального дворянского общества, органом которого должен был быть "земский" съезд. Точно так же в "Пунктах к рассуждению о вольности дворянства", данных дворянской комиссии 1763 г. Екатериной II, мы встречаем вопрос императрицы, касающийся "употребления" неслужащих дворян "в земские и городские службы и наряды" (п. 5). О том же говорит и граф А.П. Бестужев-Рюмин в своих пунктах, составленных им для той же комиссии. По его мнению, дворяне должны получить право избирать особых ландратов, "которые бы имели в своем ведомстве принадлежащие дворянскому обществу уезды, и в оных все потребное как для службы государственной, так и для пользы дворянства исправляли, разбирая при том случающиеся между дворянством споры и ссоры". Мало того, Бестужев-Рюмин высказался и за избрание дворянством "в губернии, провинции и городах губернаторских товарищей, воевод и воеводских товарищей" с правом "отрешения" их от должности (п. 11)*(570).

Созванием законодательной комиссии 1767 года правительство признало за дворянством уезда характер известной общественной единицы, представителями которой являлись: избираемый на два года предводитель, получавший от избирателей особое полномочие, и депутат, снабжавшийся наказом. Обязанность предводителя заключалась в сохранении между дворянами "порядка, не только при нынешнем выборе депутатов, но и при случаях, если даны будут от верховной власти какие особые повеления, принадлежащие до нашего (дворян) общего рассуждения и положения всех, живущих в уезде, дворян". Предводителем обязательно должен был быть дворянин, владевший деревней и достигший 30 лет, депутатом - также владелец деревни, но достигший 25 лет.

Сами дворяне в своих наказах также высказались за корпоративное устройство дворянства и за предоставление ему весьма видной роли в деле местного управления. Говоря о дворянском обществе и о согласовании его с пределами определенной территориальной единицы, громадное большинство наказов высказалось за организацию уездных дворянских обществ. Органом их был признан съезд, собиравшийся в определенные сроки. Функции его административно-судебные. Он избирает должностных лиц, смещает их, выслушивает их отчеты, даже судит их и штрафует. Затем он является судом по отношению ко всем дворянам. Представителем дворянского общества должен быть предводитель дворянства, избираемый съездом на определенное время. Функции его также административно-судебные, причем он далеко не является должностным лицом, заведующим исключительно делами одного дворянского общества, напротив, он играет весьма видную роль в области всего местного управления.

Екатерина II удовлетворила желание дворян, даровав им Жалованную грамоту 1785 года, организовавшую дворянское самоуправление*(571). На основании грамоты дворянство каждой губернии составляло особую корпорацию с правами юридического лица*(572); так, оно имело право составлять свою "особливую казну" посредством "добровольных складок" дворян, владеть домом для собраний, иметь свой архив и свою печать. Последующее законодательство еще более усилило значение дворянского общества как юридического лица. Так, положением о земских повинностях 1805 года было предписано допускать дворянские общества предпочтительно перед другими желающими к подрядам по земским повинностям в губернии, а положением о провиантском управлении 1816 г. дворянским обществам предоставлено право без узаконенного залога вступать в подряды и поставки для войск, расположенных в пределах губернии.

Органом дворянского общества являлось дворянское собрание, в состав которого, по грамоте, входили лица, достигшие 25-летнего возраста, владеющие деревнями и имеющие обер-офицерский чин. Что касается до пассивного права, т.е. до права быть избранным на какую-либо должность, то грамота, кроме указанных условий, требует еще наличности ежегодного дохода в размере, по крайней мере, 100 рублей. Подобный порядок вещей продолжался до закона 1831 года и дополнений к нему 1836 года, когда имущественный ценз был значительно повышен. По этим узаконениям в состав дворянского собрания входят потомственные дворяне двух категорий, имеющие и не имеющие право голоса в собрании. Что касается до первых, то таковыми должны быть лица: 1) честного и безукоризненного поведения, не находящиеся в явном пороке и подозрении 2) записанные в одну из дворянских книг и обладающие недвижимой собственностью в пределах губернии, 3) достигшие возраста не менее 21 года, 4) имеющие, по крайней мере, чин XIV класса, или прослужившие три года по выборам, или получившие на службе орден и 5) представившие указ об увольнении от службы. Вторыми должны быть потомственные дворяне, не имеющие чина, не служившие по выборам, не обладающие никаким недвижимым имуществом. Самое право голоса в собрании может быть двояким: для постановлений собрания и для выборов. Второе, кроме условий, дающих дворянину право участвовать в постановлениях собраний, зависит еще от качества и количества состоящей за ним недвижимой собственности и, сообразно тому, может быть непосредственным и посредством уполномоченных. Непосредственное право принадлежит дворянину, имеющему не менее 100 душ крестьян мужского пола или 100 человек поселян, живущих на его земле по условию с ним, а также не менее 3000 десятин земли, хотя бы и не заселенной, но в пределах одной губернии. По дополнению 1836 года, непосредственное право распространено и на лиц, получивших на службе чин полковника или действительного статского советника, если притом они имеют в пределах одной или разных губерний не менее 5 душ поселенных крестьян или же 150 десятин удобной, хотя и не заселенной, земли. Дворянин, имеющий непосредственный голос, может вместо себя послать в собрание одного из неотделенных сыновей, если он удовлетворяет требованиям, предъявляемым для участия в дворянских собраниях. Точно так же дворянка, обладающая правом непосредственного голоса, может предоставить это право мужу, сыну или зятю, хотя бы они не владели никаким недвижимым имуществом в губернии, если только имеют право участвовать в собрании. За неимением таких лиц, дворянка может передать свое право и постороннему лицу, обладающему правом непосредственного голоса. Право участия выбора через уполномоченных принадлежит тем дворянам, которые обладают в пределах одной губернии не менее 5 душ поселенных крестьян или же не менее 150 десятин удобной, хотя и не заселенной земли, причем сами они не состоят в чине полковника или действительного статского советника. Неполные участки складываются в полные и на каждый полный полагается уполномоченный, как бы ни было велико число неполных участков, составляющих полные*(573).

Повысив активный ценз, закон 1831 года значительно понизил пассивный, а именно, в должности по выбору дворянства получили право избираться: 1) потомственные дворяне губернии, "имеющие право участия в делах собрания", 2) потомственные дворяне, не участвующие в делах собрания, вследствие необладания недвижимых имуществ, 3) потомственные дворяне, не участвующие в делах собрания вследствие неимения чина, и 4) личные дворяне губернии, но только в должности заседателей земских судов и, в случае недостатка потомственных дворян, в земские исправники.

Дворянские собрания делились на губернские и уездные, причем те и другие могли быть обыкновенными и чрезвычайными: первые для выборов, вторые для выслушания предложений генерал-губернатора и губернатора.

Павел I уничтожил губернские собрания, оставив одни уездные. Александр I, как уже было сказано, восстановил постановления Жалованной грамоты. Положение 1831 года определило более точно роды и виды собраний. Согласно с ним собрания могут быть губернские и уездные - обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные губернские собрания созываются через каждые три года, чрезвычайные - по мере надобности. Обыкновенные уездные собрания созываются за три месяца до открытия обыкновенного губернского собрания, а чрезвычайные - по мере надобности, но не иначе, как по испрошении уездными предводителями через губернского разрешения губернатора. В состав компетенции губернских дворянских собраний по Жалованной грамоте и по последующему законодательству входили следующие дела: 1) избрание должностных лиц; 2) представления генерал-губернатору или губернатору об общественных нуждах и пользах дворянства*(574), а с 1831 года и о прекращении местных злоупотреблений или об уничтожении неудобств, замеченных в местном управлении, хотя бы они происходили и от общего какого-либо постановления; с 1836 года дворянство получило право для принесения подобных жалоб избирать депутатов; 3) представления и жалобы, приносимые через депутатов, как Сенату, так и государю, причем с 1831 года представления прошений государю в конвертах, адресованных в собственные руки Его Императорскому Величеству*(575); 4) составление особливой казны добровольными складками дворянства, причем с 1805 года предложение о них должно было обязательно вноситься губернским предводителем, испросившим предварительно на это дозволение губернатора, и решаться не иначе, как большинством двух третей голосов собрания. Закон 1831 года разделил складки на две категории: 1) на надобности всей губернии или общеполезные и 2) на предметы, общей надобности не составляющие, или на издержки частные. Первые устанавливались большинством двух третей голосов и представлялись губернским предводителем через губернатора, министра внутренних дел и Комитет министров на утверждение государя, причем санкционированные им становились обязательными для всех дворян, как присутствовавших в собрании, так и отсутствовавших из него. Вторые же становились обязательными только для дворян, принявших их; 5) поверка родословной книги, составляемой депутатским собранием, и определение размера суммы в дворянскую казну, взимаемой при записке в книгу; 6) исключение опороченных судом или таких, "явный и бесчестный поступок коих всем известен", причем в 1831 году для этого требовалось единогласное решение или, по крайней мере, решение большинством двух третей голосов собрания с подписанием протокола последнего всеми предводителями губернии, и 7) участие в составлении смет и раскладки земских повинностей (с 1805 года).

Функции уездных собраний заключались в: 1) избрании некоторых должностных лиц, например, уездного предводителя дворянства, заседателей верхнего земского, совестного, уездного и нижнего земского судов, а также уездного или окружного судьи и исправника, 2) в приготовительных распоряжениях к губернским выборам и 3) в избрании одного члена для рассмотрения отчетов в употреблении дворянских сумм.

Переходим к рассмотрению юридического положения должностных лиц, избираемых дворянскими собраниями. С изданием Жалованной грамоты, сперва фактически, а затем и юридически, установилось начало, что специально дворянские должности, т.е. для управления делами дворянских обществ, безвозмездны, должности же для заведования разными отраслями местного управления должны оплачиваться жалованьем, причем в 1797 году источником последнего был признан сбор с дворянских имений, собираемый под наблюдением предводителей в два полугодовые срока. Что касается до характера службы, то до 1831 года она имела некоторые особенности, отличавшие ее от службы коронной. Правда, специальные дворянские должности состояли в известном классе, но относительно повышения в чины, представления к орденам и к другим наградам они отличались от коронных должностей. В 1831 году дворянская служба была окончательно сравнена с государственной.

Среди специально дворянских должностей на первом плане, бесспорно, стоят предводители - губернские и уездные. Последние, как уже сказано, появились в 1766 году, причем по Учреждению о губерниях их функции были расширены вследствие предоставления им прав председателей в дворянских опеках. Первые появляются в период времени между 1775 и 1778 гг.*(576), а с изданием Жалованной грамоты определяется их юридическое положение и способ избрания. Что касается до последнего, то он состоял в следующем: каждые три года дворянское собрание представляет из уездных предводителей двух кандидатов генерал-губернатору или губернатору, который и назначает одного из них в губернские предводители. Функции последнего по грамоте сводились только к наблюдению над составлением дворянской родословной книги. Положение 1831 года изменило способ избрания губернского предводителя, узаконенный грамотой, предписав дворянскому собранию избирать каждые три года двух кандидатов, которых и представлять через начальника губернии и министра внутренних дел на утверждение одного из них государю. Ввиду отсутствия в законе каких-либо постановлений, регулирующих отношение между губернским и уездным предводителями, первые неоднократно старались стать в начальственные отношения к последним, что принуждало правительство ограждать независимость последних (указы Сената 1808 и 1809 гг.), мотивируя это тем, что предводители одинаково избираются одним и тем же дворянским сословием, а потому и независимы друг от друга (указ Сената 1809 г.). Точно так же существовала большая неопределенность в порядке сношений между предводителями и начальником губернии, пока в 1808 г. не была принята форма отношений. Ввиду же неопределенности отношений между предводителями и другими губернскими должностными лицами, результатом чего были частые столкновения между ними, Комитет министров положением 1816 г. постановил, что во всех случаях общего присутствия с губернскими чиновниками губернский предводитель всегда должен занимать место после губернатора. Функции предводителя, как губернского, так и уездного, образовались постепенно. Одними из первых были: руководство деятельностью дворянских собраний, составление родословной книги и дела по опеке. Затем, мало-помалу появляются и другие обязанности, а именно: с 1776 г. раскладка рекрутской повинности в помещичьих имениях, с 1805 г. участие в составлении смет земских повинностей, с 1807 г. - забота о хлебных магазинах и вообще участие в продовольственном деле, а с 1818 г. надзор за ним, с 1727 г. - попечение о почтовых станциях и надзор за отношением помещиков к крепостным и т.д. Таким образом, по справедливому замечанию проф. Романовича-Славатинского, предводительская должность, созданная для заведования внутренними делами дворянских обществ, превратилась в общеправительственную*(577).

К числу специально дворянских должностей, кроме предводителей, должны быть отнесены и депутаты дворянского собрания, избираемые по одному от каждого уезда на три года. Они составляют под председательством губернского предводителя депутатское собрание, функции которого состоят в ведении родословной книги, в рассмотрении доказательств на дворянство (для решения этих дел требуется единогласие или большинство двух третей голосов), во внесении дворянских родов в книгу и в выдаче грамот на дворянство. Последняя функция была уничтожена Павлом I в 1796 г., так как оказалось, что в дворянских собраниях, "по просьбам ищущих дворянства с великим небрежением разбор чинится, и дворянское к тому право обращается в злоупотребление". Составление родословной книги контролировалось губернским дворянским собранием; кроме того, всякий недовольный разбором доказательств на дворянство со стороны депутатского собрания имел право представить их в герольдию.

Наконец, последними специальными дворянскими должностями были должности секретарей дворянского собрания и депутатов для составления раскладки земских повинностей. Первые избирались на три года для заведования канцелярской частью как дворянских, так и депутатских собраний, последние входили в состав особого комитета о земских повинностях, собиравшегося через каждые три года.

Кроме специально дворянских должностей, дворянские собрания избирали еще немалое число должностных лиц по разным ведомствам. Мы говорили уже об административно-должностных лицах и в своем месте скажем о судебных. Здесь же упомянем о тех из них, которые не имеют отношения к названным двум ведомствам. Так, уставом гимназий 1828 г. дворянству было предоставлено право избирать из своей среды почетного попечителя гимназии, имевшего немалое значение в деле администрации гимназий и в особенности в деле изыскания средств для открытия при них пансионов. Положение 1831 г. определило порядок избрания почетного попечителя, утверждаемого государем по представлению министра народного просвещения. Согласно закону 1836 г. было постановлено, что в городах, где несколько гимназий, дворянство избирает одного попечителя для них всех. Кроме почетного попечителя гимназии, дворянство в некоторых местах избирало и других должностных лиц по учебному ведомству, напр., трех депутатов в совет института благородных девиц в Полтаве, особого члена для заведования хозяйственной частью в совет института для воспитания девиц в Астрахани и т.п. Дворянство избирало также некоторых должностных лиц по кредитному ведомству. Так, с учреждением совета по государственным кредитным установлениям в 1817 г. дворянству СПб. губернии было предоставлено право через каждые три года избирать в состав его по 6 членов, причем губернский предводитель обязательно должен был входить в число последних. С учреждением разных банков дворянству было предоставлено право избирать директоров и других членов правления названных учреждений. Затем, по ведомству народного продовольствия дворянство избирало следующих лиц: непременного члена комиссий продовольствия, учрежденных в 1834 г., и нескольких попечителей хлебных запасных магазинов. Наконец, по ведомству путей сообщения и строительному дворянству предоставлено было право избирать на следующие должности: депутата окружного правления путей сообщения (в столицах с 1845 г.) и депутатов в строительные и дорожные комиссии (с 1851 г.). Кроме того, с 1808 г. дворянство избирало еще депутатов в квартирные комиссии, заведовавшие квартирной повинностью, и с 1839 г. - посредников для постоянного ходатайства по делам межевания (по одному на уезд). В последних выборах могли принимать участие все дворяне, имеющие в уезде поземельную (как бы мала она ни была) собственность.

Из сказанного видно, что дворянство пользовалось огромным значением в сфере местного управления, так как масса должностей последнего избиралась дворянским собранием. Однако судить на основании этого факта о степени власти органов дворянского самоуправления нельзя. Напротив, как мы сейчас увидим, дворянское самоуправление обладало весьма слабой дозой самостоятельности, находясь совершенно под опекой правительственной власти. Уже при избрании депутатов в законодательную комиссию в 1767 г. губернаторы играли весьма важную роль, так как выборы должны были происходить под их надзором и руководством (они смотрели за тем, чтобы "выборы происходили с тихостью, учтивостью и безмолвием"). Первые выборы по Учреждению о губерниях 1775 г. производились также в присутствие губернского начальства (губернатора, вице-губернатора и одного из председателей палат). Ввиду неопределенности отношений начальников губерний к дворянским собраниям по Учреждению о губерниях названные отношения разъяснялись вопросными пунктами, предлагаемыми генерал-губернаторами императрице, при наступлении новых выборов, и ответами на них последней. Согласно подобным ответам, данным императрицей в 1778 году, генерал-губернатор получил право назначать срок для созыва дворянских собраний, но зато ему было запрещено присутствовать в собраниях и вести дворян к присяге, что стало функцией губернского предводителя. Жалованная грамота также обратила мало внимания на отношения местных властей к органам дворянского самоуправления. Она определила только, что собрание дворянства в губернии собирается по созыву или дозволению генерал-губернатора или губернатора как для выборов, так и для выслушивания их предложений, и что в случае представления этих предложений они берутся собранием в уважение и по ним делаются пристойные ответы, решения и соглашения. При такой неопределенности законодательных постановлений фактически начальники губерний поработили собрания своей власти, тем более что назначение губернского предводителя из двух кандидатов, избираемых собранием, первоначально зависело исключительно от них. "Да и как было устоять собраниям, - замечает профессор Романович-Славатинский, - при той огромной степени полномочий, которую Екатерина II дала своим наместникам"*(578). Эта зависимость собраний от генерал-губернаторов обратила на себя внимание даже иностранцев, сводивших значение дворянских собраний в сфере местного управления к нулю*(579). Мало того, дело дошло до того, что само правительство неоднократно стремилось эмансипировать собрания из-под власти начальников губерний и защитить их от захватов последних. Так, указом Сената 1788 г. было запрещено губернаторам входить в дворянские собрания. Впрочем, император Павел I в 1798 г. отменил это запрещение, предписав начальникам губерний присутствовать на собраниях "для соблюдения доброго порядка". При Александре I правительство снова вступило на путь ограждения свободы дворянских собраний от посягательств на нее со стороны администрации. Так, указ 1802 г. запретил губернаторам вмешиваться в дворянские выборы, домогаясь избрания одних и удаления других. Напротив, положение 1831 г. значительно усилило административную опеку над дворянским самоуправлением. Так, дворянские собрания собираются с разрешения начальника губернии. Мало того, даже для открытия собрания требуется испрошение разрешения у губернатора, причем накануне дня, назначенного для открытия, губернский предводитель обязан представить списки всех дворян, прибывших на собрание губернатору. Губернатор же приводит дворянство к присяге. Собрание должно исполнять все законные требования начальника губернии и доставлять ему все нужные сведения по предметам, относящимся до выборов. Вообще, оно через губернского предводителя обязано доводить до сведения начальника губернии обо всех своих постановлениях. В случае каких-либо беспорядков в собрании (о чем губернский предводитель обязан немедленно доводить до сведения губернатора), начальник губернии призывает к себе виновников беспорядков и делает им надлежащее внушение, постановляя на вид, что при возобновлении беспорядков он донесет о них высшему начальству. Заседания собрания могут быть продолжены только с разрешения губернатора, причем самое закрытие собрания происходит не иначе, как по его письменному предложению. Если к сказанному прибавим, что уездные предводители утверждались в своих должностях губернатором и, в случае наличности с их стороны каких-либо злоупотреблений, могли быть вместе с губернским предводителем удалены от должности временно с преданием суду, то увидим, как ничтожна была степень самостоятельности, оставленная за дворянским самоуправлением. В сущности, это последнее, выражаясь словами проф. Романовича-Славатинского, было не чем иным, как преобразованием военной обязательной службы дворян, сообразно потребностям правительства, в местную обязательную службу гражданскую, сообразно потребностям местного управления, иначе говоря, обязанностью губернских дворянских обществ наряжать чиновников в губернские и уездные присутственные места, т.е. тянуть новое тягло местной службы*(580). Само дворянство мало-помалу усвоило себе подобный взгляд, результатом чего явилось крайне халатное отношение с его стороны к местной службе, выразившееся в традиционном отлынивании от нее. Впрочем, первые выборы, по словам современников, прошли хорошо, так как "тогда не успели еще рассмотреть всех сих последствий, и намерения монархии произвели всеобщий энтузиазм к добру, но скоро сей жар простыл". Кроме указанной причины, была еще другая, почему дворянство с крайней неохотой относилось к занятию местных должностей и к отправлению обязанностей в сфере местного управления. Дело в том, что после отмены обязательной службы дворянство стало смотреть на нее как на необходимую принадлежность каждого дворянина, тем более что служба давала чин, столь чтимый всегда в России. Наконец, государственная служба признавалась во всех отношениях выгоднее выборной местной, и вот дворянство потянулось на первую, отлынивая от последней. Правительство неоднократно обращало внимание на это явление и принимало разные меры к его искоренению. Так, в 1802 г. был издан указ, предписавший Сенату довести до сведения дворян "волю" государя, что ему "весьма приятно будет, если они с большей ревностью собираться будут к выборам и с возможным беспристрастием, по силе законов, удостаивать лучших людей к определению в должности для составления их же собственного и прочего народа блага". Государь надеется, что его воззвание приведет к благоприятным результатам, так как он не может себе представить, "чтобы, по нерадению к общему благу в сем знаменитом поприще, в гражданских, а паче в благородных, обществах соревнование угасло". Однако это воззвание мало подействовало, и дворянство по-прежнему продолжало уклоняться от службы по выборам, в силу чего положением 1831 года участие дворян в собраниях уже прямо было признано обязанностью, от которой можно освободиться только при наличности законных причин. При неявке в собрание дворянин должен был посылать отзыв с изложением причин неявки, причем последний поступал на рассмотрение собрания. Если оно находило отзыв неосновательным, то большинством двух третей голосов могло сделать дворянину в первый раз замечание, во второй - наложить на него штраф в размере от 25 до 250 руб., а в третий раз исключить на время из собрания. 1 января 1832 г. был издан новый указ, в котором государь снова выражал надежду, что "дворянство устремится к исполнению одной из важнейших своих обязанностей", а также будет избирать лиц, "истинно достойных имени блюстителей порядка и правосудия". Однако и на этот раз надеждам государя не суждено было осуществиться, и вплоть до реформ императора Александра II местное управление, находившееся в руках дворянства, оставляло желать очень многого и, по выражению графа Завадовского, "далеко уклонилось от прямой цели своего установления".

 

В. Городское самоуправление*(581)

 

Первыми законодательными актами Петра, касающимися городского управления, были два указа 30 янв. 1699 года, учредившие Бурмистерскую палату или Ратушу в Москве и земские избы в городах. Мотивы реформы высказаны в указах, а именно: "все черных сотен и слобод посадские и купецкие и промышленные люди купецкими и всякими расправными и его, великого государя, окладными доходами ведомы в разных приказах, и во всяких промыслах чинятся им большие убытки и разорение, а его великого государя с них окладные многие доходы учинились в доимке, а пошлин сборам и иным поборам большие недоборы"... И вот, чтобы уничтожить подобный порядок вещей, взамен "многих приказов" утверждается одна Бурмистерская палата, в качестве центрального государственного установления, ведающего "всего Московского государства посадских и купецких и промышленных людей" через посредство земских изб, в свою очередь ведающих по отдельным городам "всяких чинов торговых и промышленных людей во всяких мирских, расправных и челобитных делах в сборах". Таким образом, реформа имела строго государственно-фискальный характер, имея в виду организацию торгово-промышленного класса, как общегосударственного сословия, в целях упорядочения отправления повинностей, лежащих на нем. Любопытно, что подобная же реформа была проведена (но не применена на практике) известным государственным деятелем XVII ст. Ордин-Нащокиным в Новоторговом уставе 1667 г. Последний также имел целью слить торгово-промышленное население в одно целое путем изъятия его из ведомства многих приказов и подчинения "одному пристойному приказу, где великий государь укажет своему боярину". Названный приказ должен был быть "купецким людям обороной, защитой и управой... и давать им суд, если они будут бить челом на других чинов людей". Однако проект Ордин-Нащокина не был осуществлен в то время и возродился в указах Петра I 1669 г.

Что касается до состава Бурмистерской палаты и земских изб, то он был выборный, так как члены их, так называемые бурмистры, избирались сотнями и слободами, т.е. торгово-промышленным населением, а также селами и деревнями, т.е. "уездными людьми", иначе говоря, крестьянами ("великий государь указал во всех городах посадским и всяких чинов купецким людям и его великого государя волостей и сел и деревень ведаться в земских избах", в состав членов которых "выбирать им посадским, и купецким, и промышленным, и уездным людям" бурмистров). Выборы происходили ежегодно, причем избиратели были ответственны за избранных ("а буде они бурмистры, в котором году каких его, великого государя, доходов не выберут по окладу или каких сборов чего не доберут, и то все взять на тех людях на всех, которые их в бурмистры выберут"). В состав компетенции изучаемых учреждений входил, главным образом, сбор "всяких денежных доходов", раскладка податей и повинностей между членами торгово-промышленного класса и отдача "всяких статей в оброк с торга", причем права расходования собранных сумм у земских изб не было, как не было и своего имущества (для произведения каждого расхода требовался указ государя за печатью Бурмистерской палаты)*(582).

Из сказанного видно, что реформа 1699 г. не исходила от понятия города как единого целого, как юридического лица, одним словом, как известной общественной единицы, имея в виду только торгово-промышленное население городов, тянувшее известное тягло в пользу государства. Земские избы с Бурмистерской палатой, по справедливому замечанию Дитятина, могут быть названы городскими учреждениями разве лишь в том смысле, что они находились в городах, так как и по составу своему (как было уже сказано, бурмистры избирались только торгово-промышленным классом, т.е. частью всего городского населения, а с другой стороны, в выборах принимали участие и "уездные люди", вовсе не входившие в состав городского населения), и по предметам ведомства (их ведению подлежали сборы в целом государстве) они являлись не чем иным, как сословно-государственными учреждениями, созданными с исключительной целью - уничтожения "недоборов в сборах" и "доимок в доходах". Этим государственно-тягловым характером изучаемых учреждений объясняется факт отсутствия у них своего имущества, приписка малых городов к большим и подчиненность земских изб Бурмистерской палате, равно как и отсутствие у них права расходования денежных сумм на городские нужды.

Вторая попытка Петра организовать городское управление была более удачна. Путем издания регламента Главному магистрату 1721 г. и инструкции городовым магистратам 1724 г. Петр преобразовал городское устройство и управление по образцу существовавшего в Эстляндии и Лифляндии, значительно, впрочем, как увидим ниже, модифицировав его. Во всех городах были учреждены магистраты и ратуши, а в Петербурге Главный магистрат, игравший роль "главного начальства" всех "купецких людей". Инициатором этой реформы был известный Фик, представивший государю особый мемориал, на который последний положил следующую резолюцию: "магистратов городских установить и добрыми регулы снабдить, учинив сие, на основании рижского и ревельского регламентов, по всем городам". Резолюция состоялась в 1718 г., а в 1720 г. был уже учрежден в С.-Петербурге Главный магистрат, причем государь поручил ему "ведать всех купецких людей... и рассыпанную сию храмину паки собрать". С изданием регламента 1721 г. Главному магистрату было поручено организовать магистраты в городах. Однако это поручение исполнялось крайне медленно, что заставило Петра в 1722 г. издать на имя президента Главного магистрата князя Трубецкого грозный указ. "Понеже, - гласит последний, - давно имеется указ и регламент об исправлении дела, вам врученного, а именно, об учинении первого магистрата правильного и цехов в Петербурге в пример другим городам, а потом в Москве и тако в прочих, но по сие время никакого успеху в том не делается. Того ради сим определяем, что, ежели в Петербурге сих двух дел, т.е. магистратов и цехов не учините в пять месяцев или в полгода, то ты и товарищ твой Исаев будете в работу каторжную посланы". Должно быть, этот указ подействовал, и Главный магистрат был организован, а с изданием инструкции городовым магистратам в 1724 г. последние были введены и в городах, хотя далеко не во всех. Согласно инструкции все города были разделены на пять разрядов по количеству дворов. Первый составляли города, обладавшие не менее 2000 дворов, второй не менее 1500, третий не менее 500, четвертый не менее 250 и пятый - все остальные. В первом разряде в состав магистратов входили четыре бургомистра и один президент, во втором три бургомистра и один президент, в третьем и в четвертом два бургомистра и один президент и в пятом - только один бургомистр. Все названные должностные лица были выборные, причем избирались пожизненно*(583) регулярными гражданами на мирских посадских сходах из "угодных и искусных персон", принадлежащих к "первостатейным и пожиточным" обывателям. По избрании утверждались Главным магистратом и считались находящимися на государственной службе, почему получали чины. Состав Главного магистрата был иной, имея смешанный характер, так как он состоял из обер-президента и его товарища, по назначению от правительства, и из нескольких бургомистров и ратманов, по избранию со стороны регулярных граждан.

Говоря о компетенции магистратов, нужно заметить прежде всего, что изучаемые учреждения трактовались, с одной стороны, "яко начальство города" или "градское начальство", а с другой стороны, "яко глава всего гражданства". Таким образом, согласно первому определению, магистрат был городским учреждением, т.е. стоял во главе города как известной общественной единицы; согласно же второму определению, он был сословным учреждением, ведавшим класс регулярных и нерегулярных граждан. Несмотря на противоречие указанных определений, они, однако, не были согласованы в регламенте Главному магистрату.

В руках магистрата сосредоточивалась власть судебная, хозяйственная, финансовая и полицейская, в силу чего он ведал суд (гражданский и уголовный), но только в отношении граждан, как регулярных, так и нерегулярных*(584), полицию ("содержати в смотрении своем полицию"), школы, сиротские и смирительные дома, госпитали и биржи (все это следовало ведать "земским иждивением" и "городским тщанием", "понеже в других государствах