Децентрализация и создание отделений

Проблема делегирования полномочий связана с пробле­мой децентрализации. Децентрализацию можно понимать как систематическое делегирование полномочий всем подразделениям организации, а централизацию — как тенденцию лишать этих полномочий. К сожалению, эти понятия остаются только приблизительными концеп­циями.

Компания, высшее руководство которой считает ее де­централизованной, может показаться постороннему или работникам нижестоящих уровней в высшей степени централизованной. Аллен проводит различия между де­централизацией и созданием отделений. Он считает, что, хотя создание отделений способствует децентрализации, эти процессы могут идти и независимо друг от друга.

Отделению не может быть предоставлена абсолютная автономия. Как утверждает Аллен, «отделению не может быть позволено вести компанию к банкротству или расти в ущерб фирме как единому целому».

Центральный аппарат управления, как минимум, должен:

1) утверждать цели каждого отделения, так как они должны соответствовать общим целям;

2) утверждать организационную структуру отделения и кандидатов на «ключевые» посты;

3) контролировать наличные денежные средства, па­тенты и финансы.

Преимущества от концентрации полномочий у цент­рального руководства следует сопоставить с потерями от недостаточной координации на нижних уровнях.

Преимущества

1. Экономичность масштабов деятельности. Автомо­бильная фирма может иметь отделения, производящие различные типы автомобилей, и, если большинство авто­мобилей собирается из взаимозаменяемых частей, цент­ральное руководство может оставить за собой контроль за разработкой моделей.

2. Координация. Реклама может быть централизована, с тем чтобы использовать преимущества координирован­ной в масштабах всей страны крупномасштабной ре­кламы.

3. Характер деятельности. Все переговоры с профсою­зами об условиях работы и оплаты труда могут вестись центральным руководством.

Недостатки

Всегда имеется опасность, что при сохранении полно­мочий за центром действия местных управляющих будут ограничены только поддержанием установленного поряд­ка, изменение которого утверждается другими. Это может вести к разочарованию управляющих отделениями. Более того, чем выше степень централизации, тем больше ве­роятность проволочек в принятии решений. Однако такое направление развития можно предотвратить путем моди­фикации планов централизации: например, хотя некото­рые функции — такие, как снабжение,— могут выпол­няться централизованно в целях получения экономии от масштабов деятельности, могут быть оговорены отклоне­ния от общего порядка. Так, одна швейцарская фирма учредила центральный отдел снабжения (ЦОС), но ввела следующие ограничения:

«Учреждением ЦОС руководство намерено создать централизованную службу, обеспечивающую все снабжение и обслуживание наиболее экономичным путем. Однако нет оснований бюрократизировать функцию снабжения и делать ее неоперативной и негибкой.

Для обеспечения гибкости снабжения фабрикам деле­гируются определенные права; они могут, но не обязаны пользоваться ими. Они уполномочены делать:

а) небольшие заказы стоимостью не более 100 швейцарских фр.;

б) срочные заказы в чрезвычайных случаях, напри­мер в случае угрозы остановки производства;

в) заказы на мебель и оборудование для квартир, принадлежащих компании;

г) заказы на подписные издания и книги;

д) заказы на садовый инвентарь;

е) заказы на личные приобретения работников.

Они также уполномочены приобретать полуфабрикаты непосредственно у артелей инвалидов (например, у слепых).

Делегирование этих прав является основой для нор­мальных взаимоотношений производства с ЦОС».

Возвращаясь к вопросу о создании отделений, отме­тим, что степень диверсификации производства — основ­ной фактор, определяющий группировку по отделениям, С другой стороны, степень взаимозависимости отделений влияет на глубину децентрализации. Если фирма состоит из ряда независимых производств, возможна максималь­ная децентрализация. Так, А. Чандлер установил, что фирмы, стремящиеся к росту в рамках одной отрасли, склонны сохранять функциональную централизованную организацию, в то время как диверсифицированная фирма организует децентрализованные отделения по продук­там или по географическому признаку. Точнее говоря, если подразделения или отделения:

а) не используют одни и те же ресурсы или не вы­ходят на один рынок;

б) не связаны друг с другом по технологической цепи;

в) работают только на свои собственные цели, согла­сованные с общими целями компании,— тогда эти отделения могут рассматриваться в значи­тельной степени как автономные и быть децентрализо­ваны.

С другой стороны, чем ниже степень автономности, тем выше необходимость координации и контроля. Иначе говоря, чем больше взаимозависимость, тем больше не­обходимость централизованной координации. Чем более сходны отделения, тем больше возможность получения экономии от увеличения масштабов деятельности при централизации. Однако многое зависит также от компе­тентности управляющих отделениями, поскольку «более эффективные» скорее получают большие права.

В других разделах мы рассмотрим необходимость де­централизации в условиях неопределенности или непре­рывного изменения технологии и рынка. В действитель­ности факторы, которые следует принять во внимание при определении степени децентрализации, далеко неполностью рассмотрены классической школой.

Один из вариантов децентрализации, принятый компа­нией «Дженерал моторе», назван «централизованная ко­ординация и децентрализованное руководство». При таком варианте каждое отделение — центр прибыли[9], но цент­ральные штабные службы обеспечивают централизован­ную координацию, исходя из общей политики компании. В целом здесь элемент централизации преобладает. С другой стороны, в фирме-конгломерате, где взаимоза­висимость между отделениями незначительна, штаб-квар­тира просто следит за тем, чтобы отделения полностью использовали свои ресурсы и чтобы их планы были обоснованны и осуществимы. Иначе говоря, отделения просто утверждают в штаб-квартире фирмы основные проекты капиталовложений, изменения рынков и продукции, на­значения на ключевые посты.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Наряду с определением полномочий существует кон­цепция ответственности. Как говорит Файоль, «полномо­чия не должны рассматриваться отдельно от ответствен­ности, т. е. в отрыве от вознаграждений или наказаний, сопровождающих осуществление власти. Ответственность есть следствие полномочий, это их естественное следст­вие, по существу, двойник, и там, где осуществляются полномочия, возникает ответственность».

Единого толкования ответственности не существует, Под ней может подразумеваться (например, в этой кни­ге) обязательство осуществлять некоторые виды деятель­ности с полной подотчетностью за эффективность их выполнения. Так, Г. Кунц и С. О'Доннелл определяют ответственность как «долг подчиненного, которому выше­стоящее лицо поручило выполнять необходимую работу», Однако Л. Аллен и др. определяют ответственность просто как умственную и физическую деятельность, ожидаемую от человека. Этот спор об определении вы­зывает дискуссию о возможности делегирования ответ­ственности. Если ответственность определять в первом смысле, тогда она не может быть делегирована, так как передача ее вниз по иерархии просто создает дополни­тельную ответственность, но не освобождает от нее пе­редающего. Если же ответственность определять просто как обязанность, тогда она, очевидно, может быть переда­на. В данном разделе используется первое определение, поэтому об ответственности говорится как о создаваемой, а не как о делегируемой.

Особое внимание четкому определению ответственно­сти каждого руководителя уделяет классическая школа. Обычно подчеркивается значение ее письменного закре­пления. Например, Э. Бреч пишет: «Я утверждаю, что распределение ответственности руководителей, составляющее структуру организации, должно быть всегда зафик­сировано в виде должным образом составленных форму­лировок — должностных положений или инструкций. Я подчеркиваю, что это единственное практическое сред­ство делегирования полномочий, единственный эффектив­ный путь ознакомления с кругом обязанностей и взаимо­связей как тех должностных лиц, кого эти инструкции непосредственно касаются, так и всех других, вместе составляющих руководство компании».

Беннет в работе для Американской ассоциации: управления (АМА) приводит около 150 примеров долж­ностных положений. Он различает должностные инструк­ции для руководящего работника и описания работ, не­обходимые на уровне исполнителя: «...В первых значи­тельно меньше внимания уделяется тому, как человек должен выполнять свою работу (свои каждодневные за­дачи и обязанности), и больше внимания — обязанностям должностного лица, вкладу, который он вносит в про­цветание фирмы, и влиянию, оказываемому на ее деятель­ность. Инструкции обычно составляют в более общих выражениях, стремясь уделять большее внимание взаи­мосвязям и границам полномочий (местоположению дан­ной должности в организационной структуре), а не внут­реннему содержанию обязанностей отдельной должност­ной позиции».

Существует ряд аргументов в пользу должностных ин­струкций или положений.

1. Нечеткое распределение ответственности приводит к путанице, взаимным обвинениям, служебным конфлик­там. Считается, что эти опасности перевешивают веро­ятность того, что должностные положения оставят лазейку для невыполнения некоторых работ из-за неточного оп­ределения обязанностей.

2. До тех пор пока человек не знает своих обязанно­стей, несправедливо возлагать на него ответственность за неисполнительность.

3. Инструкции могут быть использованы не только для определения задач, полномочий и обязанностей, но и для сравнения работ с целью определения шкалы оп­латы и предвидения потребности в руководящих кадрах.

4. Четкое распределение обязанностей может ограни­чить вмешательство вышестоящих лиц. Здесь уместно привести следующую выдержку из работы Дж. У. Пфифнера и Ф. Шервуда, хотя позднее будет рассмотрено про­тивоположное суждение.

«Из ряда литературных источников по проблемам бю­рократии, а также из популярных работ можно вынести впечатление, что формализация оказывает консерватив­ное влияние. Однако в работе Э. У. Бакки, исследующей организацию управления в «Южной телефонной компа­нии» (Новая Англия), сообщается о неожиданном от­крытии. В этой организации подробные должностные инструкции использовались как для распределения задач, так и как средство обучения во время переподготовки кадров. Исследователи ожидали, что сотрудники сочтут эти описания ограничением их свободы, но в действи­тельности эффект был прямо противоположным по двум причинам. Во-первых, когда работнику известно, чего от него ждут, он находится под менее строгим контролем. У его непосредственных руководителей меньше оправданий для вмешательства в его работу. Во-вторых, это дает работнику ощущение уверенности, достаточное для создания собственных методов выполнения работы, отве­чающих в то же время требованиям официальной инст­рукции. Таким образом, должностные инструкции упроща­ют делегирование полномочий и препятствуют тому типу сверхруководства, который проявляется в необоснованном вмешательстве руководителя в работу подчиненного. У по­следнего имеются изложенные в письменной форме полно­мочия для сопротивления подобного рода сверхруководству».

В упомянутой работе Беннета описание служебных инструкций разбито на следующие разделы:

1. Функция (иногда называемая «Цель работы», «Основная функция» и «Цель»). Этот раздел служит для общего описания рассматриваемой должности и содер­жит краткое и четкое изложение основных задач.

2. Служебные обязанности и/или ответственность (дру­гие названия: «Главные», «Специфические» или «Основ­ные служебные обязанности и/или ответственность», а иногда «Основные виды деятельности»). В этом разде­ле перечисляются основные конкретные обязанности и виды ответственности данного должностного лица.

3. Полномочия (или «Границы полномочий»). Этот раздел устанавливает границы, в которых исполнитель может действовать при выполнении своих обязанностей. В нем характеризуется точная степень власти или пол­номочий должностного лица. Некоторые считают этот раздел «хартией», или «грамотой о полномочиях», в соот­ветствии с которой работает руководитель. Так как мно­гие фирмы считают, что ответственность и полномочия взаимозависимы, разделы, называемые «Служебные обязанности и ответственность» и «Полномочия», во мно­гих описаниях объединяются в один большой раздел.

4. Взаимосвязи (их также называют «Организационные», «Отчетные» или «Рабочие отношения», а иногда «Осуществляемое руководство»). Этот раздел описывает взаимоотношения, жизненно важные для выполнения работы руководителем. Иногда описание ограничивается взаимосвязями в пределах фирмы: на одном уровне с данным должностным лицом, с вышестоящими руководи­телями и подчиненными.

5. Другие разделы. В дополнение к этим основным разделам в некоторых инструкциях содержатся разделы, назначение которых — помочь оценить выполняемую должностным лицом работу. Чаще всего они называются «Стандарты исполнения».

В аналогичную линию выстраиваются рекомендации Бреча.

1. Заголовок должен включать: название должности, перед кем ответствен, шифр должности, дату утверждения.

2. Перечень основных обязанностей под названием «Ответствен за...».

3. Раздел, называемый «Специальные обязанности», определяет задачи, стоящие несколько в стороне от глав­ной сферы деятельности, но требующие особого внимания.

4. Ограничения: полный перечень тех вопросов, которые непосредственно относятся к сфере деятельности данного руководителя, но для решения которых у него нет полномочий или которыми он не должен заниматься, так как ими занимаются другие.

5. Подчиненные: список непосредственных подчинен­ных.

6. Функциональные контакты: другие руководители или штабные службы, с которыми он должен вступать в контакт для координации деятельности в общих областях.

7. Комитеты: перечисляются все комитеты, в которых руководитель должен состоять в качестве постоянного чле­на, кооптированного члена или члена без права голоса.

Представляет интерес сообщение Шлезингера о том, что президент Ф. Рузвельт отказался распределить фор­мальную ответственность между учреждениями его пра­вительства. Это привело к конфликтам, которые могли быть разрешены только самим президентом. Благодаря этому он всегда был в курсе того, что происходит в его правительственном аппарате. Конечно, у президента могли быть и другие причины держать подчиненных в состоянии неопределенности, поскольку это способствует увеличению власти президента. Этот прием применяется и в бизнесе.

Большое число современных должностных инструк­ций критикуют за то, что они неадекватны действитель­ности. В немногих из них уделяется внимание целям должности, еще реже — тому, как должно оцениваться выполнение работы. Наконец, недостаточно внимания уде­ляется процессу принятия решений, поэтому многие по­ложения инструкций не позволяют однозначно опреде­лить, какие полномочия делегированы данному долж­ностному лицу, а какие остаются за вышестоящим руководителем. Если руководитель должен «одобрить» решение или утвердить его, если политика фирмы опре­деляет цели, пути и средства принятия решения, если решение должно быть согласовано с несколькими людь­ми, то какие же именно полномочия по принятию реше­ний переданы подчиненному?

Должностные положения и инструкции вызывают много споров. Не всякая фирма подобна «Дженерал моторс», в которой должностной контроль осуществляется даже за президентом. Как мы увидим, некоторые выступают против должностных инструкций на том основании, что большая формализация компании делает ее менее гибкой, в то время как именно гибкость может оказаться первоочередной потребностью.

Примерная схема ответственности

Должность Кому подчиняется

Директор по сбыту Директору-распоряди­телю

Ответствен за:

1) общее руководство и координацию отделов сбыта и рекламы;

2) доведение политики и решений совета директоров до руководства отделов сбыта и рекламы;

3) разъяснение политики совета директоров руковод­ству отделов рекламы и сбыта, когда эта политика неясна;

4) обеспечение того, чтобы действия подчиненных не выходили за рамки политики, утвержденной сове­том директоров;

5) периодическую проверку организации работы отде­лов сбыта и рекламы с целью минимизации издержек;

6) представление на одобрение совета директоров та­ких изменений в политике сбыта, рекламы или рас­пределения, которые диктуются результатами ис­следований или изменениями условий сбыта;

7) представление совету директоров отчетов о теку­щем положении в области сбыта и анализ эффек­тивности политики сбыта и рекламы

Специальные служебные обязанности

1) подготовка бюдже­тов затрат на сбыт и рекламу;

2) переговоры и установление контактов с агентами по рекламе для обеспечения максимальной отдачи от затрат на рекламу;

3) выполнение обязанностей члена совета директоров

Непосредственные подчиненные

управляющий по сбыту; управляющий рекламой; управляющий делами; руководитель исследова­ний по сбыту

УСТАНОВЛЕНИЕ ВЗАИМОСВЯЗЕЙ

Когда компания разделена на независимо действую­щие звенья, нужно заставить подразделения работать слаженно. Для достижения координации может возник­нуть необходимость установления формальных связей между сотрудниками, чтобы каждый знал свое место в системе. К сожалению, в литературе по вопросу о фор­мальных взаимосвязях существует путаница, так как многие авторы смешивают взаимоотношения между дол­жностями и взаимоотношения между отделами. Рассмот­рим сначала взаимоотношения между двумя должно­стями.

Линейные взаимоотношения. Каждый работник, стоя­щий ниже главного управляющего, кому-нибудь подчи­няется. Подчиненность всех работников формирует линей­ную связь, или отношения между руководителем и под­чиненным. Поскольку каждый руководитель или управ­ляющий линейно связан с подчиненными и вышестоящим руководством, линия команд приходит в любой фирме от вершины до основания. Линейным связям уделяется осо­бое внимание, потому что они устанавливают:

1) систему формальных связей в организации;

2) подчиненность каждого исполнителя;

3) ответственных за координацию работы всех под­чиненных.

В связи с линейными отношениями часто упоминают принцип единства руководства: каждый работник должен нести ответственность только перед одним руководителем, хотя и обязан соблюдать постоянные или временные ин­струкции других.

Данное определение — наиболее удачное толкование этого принципа. Другое толкование — служащий должен получать приказания только от одного человека — под­вергалось критике на том основании, что оно исключает возможность инструктирования исполнителей другими руководителями.

Например, X на рис. 15 может представлять бухгал­терскую функцию. В момент создания организации X мог составлять свои указания, отдавать их А на согласование и затем передавать В. Когда бухгалтерские процедуры сформировались окончательно, А смог делегировать X полномочия на передачу указаний непосредственно В с целью экономии времени. Тем не менее, если В считает, что инструкции, получаемые от X, не согласованы с за­мыслами А или неправильны в каком-то другом отноше­нии, он может опротестовать решение X. В может обратиться к А, который один имеет право указывать В и может урегулировать конфликт между двумя подчиненны­ми. Много путаницы возникает из-за непонимания того, что подчиненному нет необходимости отвечать за выпол­нение инструкций перед теми, кто их издает.

Рис. 15. Пример организационной структуры

Принцип единства руководства и принцип соответст­вия полномочий и ответственности, конечно, связаны Друг с другом. Однако принцип единства руководства может нарушаться ради достижения лучшей координа­ции. Например, X может быть главой службы систем, а Y — специалистом по системам в отделе, руководимом В, X. может быть уполномочен определять методы выполне­ния У своей работы. X и В будут затем совместно оце­нивать работу Y, давать ему задания и решать вопрос о его служебном перемещении. Подобная ситуация мажет быть весьма деликатной, так как она зависит от того, есть ли согласие между X и В. В случае расхождения во мнениях их общий руководитель А должен урегулиро­вать спор.

Другой принцип, имеющий отношение к этому разде­лу и выделяемый Э. Бречем как особенно важный, за­ключается в том, что организация должна назначить на уровне совета директоров одного главного руководителя (координатора), ответственного перед органом, определя­ющим политику, за эффективное выполнение всех работ в организации. Руководителям отделов удобнее подчи­няться одному человеку, чем совету директоров. Более того, при одном главном управляющем ответственность за общую координацию остается неразделенной, и он становится единственным лицом, ответственным за ин­терпретацию политики совета. Его задача заключается в том, чтобы найти наилучшее соотношение деятельности между различными подразделениями, так чтобы каждое из них вносило максимальный вклад в достижение целей организации. У него есть и другая задача. Он представ­ляет лицо предприятия. Репутация, которую он создает себе, часто становится репутацией компании.

Питер Друкер видоизменяет принцип единого глав­ного управляющего. Он доказывает, что обязанности главного руководителя в большой компании должны быть возложены на группу людей, хотя и признает, что в этой группе должен быть «капитан, который больше чем рав­ный среди равных», а каждый член группы должен иметь свою сферу ответственности, в пределах которой он принимает официальные решения.

Функциональные взаимоотношения. Управляющий мо­жет не иметь полномочий принимать решения по всем вопросам, касающимся подчиненного ему подразделения.

1. Он может делегировать часть своих полномочий подчиненным, а затем, не желая подрывать их автори­тет, сохранять за подчиненными делегированные ранее полномочия, хотя бы и возникла необходимость вернуть их себе, на что он имеет право.

2. Он подвергается определенным юридическим огра­ничениям.

3. Он подвергается некоторым неофициальным огра­ничениям, так как по собственному опыту знает, что некоторые из его действий окажутся неприемлемыми для подчиненных.

4. Высшее руководство может удержать какую-то часть полномочий или в некоторых случаях передать часть этих полномочий другим руководителям, с тем что­бы они могли влиять на деятельность данного подразде­ления. Так, на рис. 15 X может участвовать в принятии решений, относящихся к тем видам деятельности, кото­рые подчинены управляющему В.

а) X может получить некоторую власть над Y, с тем чтобы координация функций, выполняемых X и Y в масштабах компании, была облегчена;

б) X может получить полномочия проверять рабо­ту отделов В, С и D и давать рекомендации А по вопросам, связанным с координацией отде­лов B,C и D;

в) В могут не разрешить выполнять те или иные виды деятельности, которые логически должны были бы находиться в его ведении. X может выполнять эти виды деятельности от имени В, чтобы обеспечить, например, экономию от цен­трализации снабжения;

г) X может просто обеспечивать А и В информа­цией, например исследовательскими данными по рынку сбыта. Даже в этом случае X имеет некоторое влияние, так как его информацию будет невозможно игнорировать, если доказать, что, следуя ей, можно улучшить решения. Во всех этих случаях говорят, что X имеет функцио­нальные взаимосвязи с В. Как можно видеть, функцио­нальные взаимоотношения не являются чисто консульта­тивными, а часто включают проявление полномочий, хотя эти полномочия, во-первых, специальные, во-вторых, ог­раниченные.

Личный помощник. Человек может быть связан со своим руководителем, оказывая ему, и только ему, по­мощь в руководящей работе. Личных помощников часто отстаивают, так как они облегчают ношу руководства и являются своего рода стажерами. Численность личных помощников, приданных руководителю, может отражать его способность делегировать полномочия. Если такие помощники специализируются, например, один по сбыту, другой — по финансам и т. д., то полномочия руководи­телей соответствующих специализированных функций могут быть подорваны. Существует также опасность, что личный помощник будет злоупотреблять своим положе­нием, пользуясь полномочиями, на которые он не имеет права.

Горизонтальные связи. Все до сих пор описанные взаимоотношения могут быть формально определены и записаны в должностных инструкциях. Однако люди, находящиеся примерно на одном иерархическом уровне, устанавливают неофициальные контакты, чтобы скоорди­нировать свои индивидуальные усилия. Руководитель производства в одном отделе связывается со своим кол­легой в другом отделе, чтобы урегулировать проблемы между отделами. При незначительных разногласиях урегулирование всех проблем на уровне общего для двух отделов координатора было бы пустой тратой времени и средств; поэтому для решения этих проблем и устанав­ливаются неформальные связи. Эти горизонтальные, как их называют, взаимоотношения часто поощряются с целью свести к минимуму бюрократическую волокиту. Так, Л. Урвик замечает: «И правильно, и необходимо, чтобы каждая организация имела свою формальную Иерархию, так же как каждый хорошо построенный дом имеет свою канализационную систему. Однако нет ника­кой необходимости в использовании исключительно или преимущественно формальных каналов в качестве един­ственных средств общения, так же как нет необходимо­сти все время спускать воду».

Взаимоотношения между отделами. Принято прово­дить различие между теми отделами, которые создают и реализуют продукцию компании, и теми, которые обес­печивают специализированные услуги. Чтобы разграни­чить эти две группы, иногда используются термины «линейный» и «штабной», хотя, по нашему мнению, пред­почтительнее термины «оперативный» и «специализированный», так как линейные отношения существуют и в каждом специализированном отделе, а термин «персонал»[10] часто используется для выделения тех работников, которые оплачиваются не на почасовой основе.