Специфические отраслевые проблемы и основные положительные моменты развития саморегулирования в строительном комплексе

Значительная доля барьеров для предприятий малого и среднего бизнеса в сфере строительства возникает в настоящее время в связи с применением норм приказа Минрегиона России от 30 декабря 2009 г. № 624 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства» (далее – Приказ).

В указанном Приказе определен перечень работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, требующий, как по мнению экспертов, так и по мнению представителей бизнеса и саморегулируемых организаций в сфере строительства, существенной корректировки. Во-первых, сам состав указанных в перечне работ требует пересмотра в связи с тем, что на практике отдельные из них не оказывают влияния на безопасность объектов капитального строительства, а во-вторых, требует отдельного рассмотрения установленная действующим законодательством необходимость получать дополнительный допуск на любые работы на объектах, отнесенных к категории особо опасных и технически сложных, при наличии допуска на те же виды работ на объектах, к указанной категории не относящихся.

В связи с изложенным, целесообразным представляется проведение работы, направленной на дальнейшее сокращение перечня работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Новая проблема для развития саморегулирования в строительном комплексе возникла в связи с введением Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 240-ФЗ
«О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» нормы[37], в соответствии с которой порядок установления саморегулируемыми организациями требований к выдаче свидетельств о допуске к указанным работам и порядок определения саморегулируемых организаций, обладающих правом выдачи свидетельств о допуске к указанным работам, могут устанавливаться Правительством Российской Федерации.

Во-первых, указанное обстоятельство повлекло за собой риск отмены Ростехнадзором действующих допусков на осуществление работ, оказывающих влияние на безопасность особо опасных и технически сложных объектов капитального строительства, поскольку формально принятие указанной нормы создало неопределенность в части установления требований к выдаче свидетельств о допуске к указанным видам работ.

Во-вторых, введенное изменение характеризуется значительным негативным потенциалом с точки зрения воздействия на строительную отрасль в целом, в первую очередь, в части создания условий для монополизации отдельных сегментов рынка.

Так, Минрегионом России разработан проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке установления саморегулируемыми организациями требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов использования атомной энергии, а также порядок определения саморегулируемых организаций, обладающих правом выдачи свидетельств о допуске к указанным работам» (далее – Проект).

Проектом предлагается схема определения саморегулируемых организаций, обладающих правом выдачи свидетельств о допуске к работам в области строительства объектов атомной энергии, в рамках которой саморегулируемая организация должна установить утвержденные общим собранием требования, разработанные в соответствии с рассматриваемым постановлением в качестве единственных, распространить их на всех своих членов и на все виды работ, решение вопросов по выдаче свидетельств о допуске к которым, относится к сфере деятельности саморегулируемой организации. Таким образом, согласно предлагаемой Проектом модели, все члены саморегулируемой организации, осуществляющей выдачу свидетельств о допуске к работам на объектах использования атомной энергии, должны соответствовать требованиям к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов использования атомной энергии.

Следует отметить, что требования, предъявляемые для целей выдачи допуска к организациям, планирующим осуществлять работы по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов использования атомной энергии, являются значительно более высокими по сравнению с требованиями, которым необходимо соответствовать для получения допуска к осуществлению работ, не относимых к категории особо опасных и технически сложных. Более того, в настоящее время разработан проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. № 48» в дальнейшем требования для целей допуска к работам на объектах использования атомной энергии и иных объектах, относимых к категории особо опасных и технически сложных, также могут различаться, являясь более жесткими для объектов использования атомной энергии.

С учетом изложенного, при условии принятия указанного Проекта легко прогнозируемы следующие риски.

В случае принятия общим собранием членов саморегулируемой организации, ранее осуществлявшей выдачу допусков на работы на объектах использования атомной энергии, решения о прекращении выдачи указанных документов ввиду невозможности распространения повышенных требований на всех своих членов, организации, планирующие осуществлять работы в указанной сфере, будут вынуждены менять саморегулируемую организацию с соответствующими потерями уплаченных членских взносов и взносов в компенсационный фонд. Обратно, в случае принятия саморегулируемой организацией решения о выдаче допусков на работы на объектах использования атомной энергии, часть членов, не соответствующих повышенным требованиям, также будут вынуждены просить об исключении и вступать в иные саморегулируемые организации с аналогичными финансовыми потерями. Кроме того, в каждом из случаев, организациям, перешедшим из одной саморегулируемой организации в другую, необходимо будет заново оформлять все имеющиеся допуски на каждый из видов работ.

Принимая во внимание изложенное, следует отметить, что принятие указанного Проекта позволит сформировать ограниченный круг саморегулируемых организаций, обладающих фактически монопольным правом выдачи допусков на работы на объектах использования атомной энергии, что, в свою очередь, чревато целым рядом злоупотреблений, в том числе, установлением необоснованно завышенных членских взносов и взносов в компенсационные фонды, практике «торговли» допусками к работам на объектах использования атомной энергии, избирательному принятию в члены саморегулируемых организаций и т.п. Таким образом, принятие Проекта не будет являться гарантией повышения безопасности объектов использования атомной энергии и обеспечения высоко качества проводимых работ, декларируемых в качестве целей разработки рассматриваемого Проекта.

Следует отметить, что рынок заказов в области строительства объектов использования атомной энергии в России характеризуется существованием единственного (доминирующего) заказчика. В указанных условиях формирование интегрированных монопольных структур, обеспечивающих выполнение указанного заказа, представляется наиболее вероятным сценарием развития отрасли строительства объектов использования атомной энергии.

Кроме того, необходимо отметить, что сложившийся в настоящий момент порядок оформления допуска на работы в области строительства объектов использования атомной энергии обеспечивает не меньший уровень гарантий безопасности и качества: для целей получения допуска к работам на объектах использования атомной энергии, помимо принятого общим собранием членов саморегулируемой организации решения об осуществлении выдачи допусков на указанные работы, необходимо соблюдение, по меньшей мере, минимальных требований, установленных постановлением Правительства от 3 февраля 2010 г. № 48 «О минимально необходимых требованиях к выдаче саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам на особо опасных, технически сложных и уникальных объектах капитального строительства, оказывающим влияние на безопасность указанных объектов», и иных дополнительных требований, установленных непосредственно саморегулируемой организацией.

Принятие рассматриваемого Проекта фактически создаст прецедент, существование которого позволит отраслевым группам интересов, обладающим достаточным лоббистским потенциалом, требовать введения аналогичной формы регулирования и в иных сегментах строительной отрасли, что, в свою очередь, может повлечь за собой ограничение доступа для значительной доли субъектов предпринимательской деятельности к целому ряду рынков.

В целом, исходя из содержания Проекта, неясным остается характер его воздействия на решение вопросов обеспечения необходимого уровня компетентности саморегулируемых организаций, осуществляющих выдачу допусков к работам на объектах использования атомной энергии, и связанных с ними вопросов безопасности, поскольку Проект предусматривает скорее недопущение в сферу выдачи допусков к работам на объектах использования атомной энергии саморегулируемых организаций, осуществляющих выдачу допусков к работам и на иных видах объектов, а не установление требований к необходимому уровню компетентности саморегулируемой организации для выдачи указанных допусков.

С учетом изложенного, необходимым представляется проработать вопрос о допустимых подходах к установлению требований к СРО, имеющих право выдачи свидетельств о допуске к работам на отдельных видов особо опасных и технически сложных объектах, оценить целесообразность установления такого рода требований и принять меры по недопущению монополизации отдельных сегментов рынка строительной отрасли.

Тем же Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 240-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» введено требование к повышению не реже чем один раз в пять лет квалификации сотрудников строительных организаций – членов СРО с проведением их аттестации. Вместе с тем, закон не устанавливает никаких требований к порядку, формату, принципам и даже предмету аттестации, а лишь обязывает участников рынка таковую проводить, что, опять же, создает неопределенность и возможность для дискреционного принятия решений контролирующими органами.

В связи с изложенным, представляется необходимой дальнейшая проработка вопросов, связанных с проведением аттестации сотрудников строительных предприятий – членов саморегулируемых организаций в части конкретизации и обеспечения однозначной трактовки существующих положений.

Значительную неопределенность в части обеспечения достаточной компетентности и, как следствие, требуемого уровня безопасности проводимых отдельными организациями строительного комплекса работ вносит недостаточная урегулированность вопросов, связанных с выдачей саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске на те или иные виды работ. Градостроительным кодексом Российской Федерации установлены лишь минимальные требования, соблюдение которых является необходимым условием для получения допуска на объектах, не относимых к категории особо опасных и технически сложных, дополнительные требования для которых установлены постановлением Правительства от 3 февраля 2010 г. № 48 «О минимально необходимых требованиях к выдаче саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам на особо опасных, технически сложных и уникальных объектах капитального строительства, оказывающим влияние на безопасность указанных объектов», однако порядок применения норм указанных документов не урегулирован, т.е., фактически может быть истолкован каждой конкретной саморегулируемой организацией по-своему. В качестве примера: необходимым требованием к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в числе прочего, является требование о наличии работников индивидуального предпринимателя, работников юридического лица, имеющих высшее или среднее профессиональное образование соответствующего профиля для выполнения определенных видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. При этом не менее чем три работника должны иметь высшее профессиональное образование или не менее чем пять работников – среднее профессиональное образование, стаж работы по специальности должен составлять не менее чем три года для работников, имеющих высшее профессиональное образование, и не менее чем пять лет для работников, имеющих среднее профессиональное образование.

В указанных условиях саморегулируемая организация может считать указанное требование необходимым для выдачи свидетельства о допуске как только на один вид работ, так и на все виды работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, т.е., фактически в одной саморегулируемой организации для получения допуска на все виды работ может быть необходимым иметь в штате 3-х сотрудников с высшим профессиональным образованием, а в другой – 500[38] сотрудников.

Таким образом, необходимым представляется совершенствование существующей нормативно-правовой базы в части уточнения вопросов, касающихся порядка выдачи саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства. В качестве одного из подходов целесообразным представляется рассмотреть возможность делегирования указанной функции, наряду с задачей по разработке отраслевых федеральных стандартов, на уровень национальных объединений саморегулируемых организаций строительного комплекса.

Среди основных положительных моментов, связанных с последними изменениями отраслевого законодательства в части регламентации вопросов саморегулирования строительного комплекса, необходимо отметить следующие.

Согласование Минэкономразвития России доработанного Минрегионом России с участием Национальных объединений саморегулируемых организаций строительного комплекса проекта постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. № 48» (далее – Проект), направленного на упорядочение минимальных требований, необходимых для получения допуска на виды работ, оказывающих влияние на безопасность особо опасных и технически сложных объектов строительства. Согласно названию[39] Проекта, из под действия указанного постановления выводятся уникальные объекты, что позволяет устранить целый ряд существовавших проблем в рассматриваемой сфере, связанных с искусственным завышением требований, предъявляемым при получения допуска к работам на объектах, не относящихся к категории особо опасных и технически сложных.

Кроме того, в согласованной редакции Проекта разведены требования к объектам использования атомной энергии и иным объектам, для которых устанавливаются относительно более низкие минимальные требования для получения допуска; в действующей редакции Постановления указанные требования едины, тем самым, к объектам, не относящимся к сфере атомной энергии, предъявляются необоснованно высокие требования, удовлетворять которым не в состоянии большая часть участников рынка.

Кроме того, следует отметить введение Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 240-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» нормы, в соответствии с которой может быть создано только одно национальное объединение саморегулируемых организаций соответствующего вида. До принятия указанной нормы, с учетом того, что национальное объединение фактически является юридическим лицом, а не присваиваемым статусом, Градостроительным кодексом фактически допускалось создание более чем одного национального объединения СРО соответствующего вида, что привело к возникновению необоснованной конкуренции между национальными объединениями.