Матеріально-фінансові (економічні) основи місцевого самоврядування

Відповідно до ст. 142 Конституції України матеріальною і фі­нансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухо­ме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природ­ні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, які перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Таким чином, конституційне закріплене право власності те­риторіальних громад на зазначені матеріальні і фінансові ресур­си є запорукою розвитку і гарантією реального забезпечення пра­ва самостійно, в межах Конституції і законів України, реалізову­вати інтереси населення відповідних територій.

Конституція надала також територіальним громадам сіл, се­лищ і міст право об'єднувати на договірних засадах об'єкти кому­нальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спіль­них проектів або для спільного фінансування (утримання) кому­нальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Важливим конституційним положенням є положення про те, що держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцево­го самоврядування, фінансове його підтримує. Витрати органів місцевого самоврядування, які виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Зазначені конституційні положення повною мірою відпові­дають Всесвітній Декларації місцевого самоврядування та Євро­пейській Хартії місцевого самоврядування, які передбачають ва­гомі гарантії фінансової та матеріальної самостійності органів місцевого самоврядування при здійсненні своїх повноважень.

Відповідно до ст. 8 Всесвітньої Декларації місцевого само­врядування місцеві органи влади повинні мати право на відпо­відні фінансові кошти, відокремлені від коштів інших рівнів уп­равління, та вільно розпоряджатися грошовими надходженнями в межах своїх повноважень.

Розподіл коштів між місцевими органами влади, як зазначе­но у цій статті, має в розумних пропорціях відповідати тим зав­данням, які виконуються ними. Розумна частина фінансових коштів місцевих органів влади повинна надходити від місцевих податків, платежів та внесків, рівень яких ці органи мають вста­новити самі.

Автономія слабкіших у фінансовому відношенні місцевих ор­ганів потребує фінансового вирівнювання. В свою чергу, в ст. 9

Європейської Хартії місцевого самоврядування зазначено, що та­кі процедури (фінансового вирівнювання) не повинні обмежува-свободу вибору органів місцевого самоврядування в межах їхньої компетенції.

Законом України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве само­врядування в Україні» відповідно до зазначених конституційних положень регламентується право комунальної власності, суб'єк­том якого є територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у міс­тах. Зокрема, в ст. 60 Закону закріплено, що територіальним гро­мадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право кому­нальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, що визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Підставою для набуття права комунальної власності є пере­дача майна територіальним громадам безоплатно державою, ін­шими суб'єктами права власності, а також майнових прав, ство­рення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Права щодо здійснення територіальними громадами управ­ління комунальною власністю грунтуються на положеннях ст. 143 Конституції України, якою встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ни­ми органи місцевого самоврядування управляють майном, що перебуває в комунальній власності; затверджують програми со­ціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встанов­люють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпе­чують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх ре­зультатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують кому­нальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені до їхньої компетенції.

Відповідно до конституційних засад ст. 60 Закону про місце­ве самоврядування в Україні визначені права органів місцевого самоврядування щодо здійснення права власності та у сфері уп­равління об'єктами комунальної власності. Органи місцевого са­моврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону володіють, користуються та розпоряджаються об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комуналь­ної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їх відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансу­вання об'єктів, що приватизуються та передаються у користуван­ня й оренду.

Враховуючи особливості здійснення місцевого самовряду­вання в районах та областях, зазначена стаття містить положен­ня, що районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, які задовольняють спільні потреби територіальних громад.

Доцільність, порядок та умови відчуження об'єктів права ко­мунальної власності визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження об'єктів права комунальної власності зарахо­вуються до відповідних місцевих бюджетів і спрямовуються на фінансування заходів, передбачених бюджетами розвитку.

Закон чітко визначає обов'язкову умову, що майнові опера­ції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об'єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обся­ги та погіршувати умови надання послуг населенню.

Конституцією передбачено судовий захист прав органів міс­цевого самоврядування, зокрема, їх майнових прав. Крім того, у п. 8 ст. 60 Закону конкретно визначено, що право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів. Об'єкти права кому­нальної власності не можуть бути вилучені у територіальних гро­мад і передані іншим суб'єктам права власності без згоди безпо­середньо територіальної громади або відповідно рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.

Забезпечуючи майнові інтереси органів місцевого самовряду­вання, Закон надає сільським, селищним, міським, районним у містах (у разі їх створення) радам такі права: вносити пропозиції про передачу або продаж у комунальну власність відповідних те­риторіальних громад підприємств, установ та організацій, їх структурних підрозділів та інших об'єктів, що належать до дер­жавної та інших форм власності, якщо вони мають важливе зна­чення для забезпечення комунально-побутових і соціально-куль­турних потреб територіальних громад; мати об'єкти комунальної власності за межами відповідних адміністративно-територіаль­них одиниць, а також право на першочергове придбання в кому­нальну власність приміщень, споруд, інших об'єктів, розташова­них на відповідній території, якщо вони можуть бути використа­ні для забезпечення комунально-побутових та соціально-куль­турних потреб територіальних громад.

Чинне законодавство чітко розмежовує між представницьки­ми органами місцевого самоврядування, їх виконавчими органа­ми та місцевими державними адміністраціями повноваження щодо комунальної власності.

До виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відповідно до ст. 25 Закону про місцеве самоврядування в Украї­ні належать: встановлення для підприємств, установ та організа­цій, що перебувають у комунальній власності відповідних тери­торіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зара­хуванню до місцевого бюджету; прийняття рішень щодо відчу­ження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів кому­нальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права кому­нальної власності; вирішення питань про придбання в установле­ному порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого в процесі приватиза­ції, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку ро­зірвано або визнано недійсним, про створення, ліквідацію, реор­ганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організа­цій комунальної власності відповідної територіальної громади; прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повно­важень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення; створення в разі необхід­ності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільно­го фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів (служб); ви­рішення відповідно до законодавства питань про створення під­приємствами комунальної власності спільних підприємств, у то­му числі з іноземними інвестиціями.

До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, мі­ських рад у сфері управління комунальною власністю належать такі (самоврядні) повноваження: управління в межах, визначе­них радою, майном, що належить до комунальної власності від­повідних територіальних громад; встановлення порядку та здій­снення контролю за використанням прибутків підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних терито­ріальних громад; заслуховування звітів про роботу керівників підприємств, установ та організацій комунальної власності відпо­відних територіальних громад; підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо порядку та умов відчуження комунально­го майна, проектів місцевих програм приватизації та переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; організація виконання цих програм; подання раді письмових зві­тів про хід та результати відчуження комунального майна.

Ці органи мають делеговане повноваження погоджувати в установленому порядку кандидатури для призначення на посаду керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, які перебувають у державній власності.

До повноважень районних і обласних рад у сфері комуналь­ної власності також належать: вирішення за дорученням відпо­відних рад питань про продаж, передачу в оренду або під заставу об'єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних, об­ласних рад, а також придбання таких об'єктів в установленому законом порядку; вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності терито­ріальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебува­ють в управлінні районних і обласних рад, призначення і звіль­нення їх керівників.

Відповідно до ст. 43 Закону про місцеве самоврядування в Україні, ці питання вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях.

Місцеві державні адміністрації також здійснюють відповідно до законодавства делеговані відповідною радою функції щодо управління майном, яке перебуває у спільній власності терито­ріальних громад.

Важливим гарантом забезпечення виконання завдань і функ­цій органів місцевого самоврядування і разом з тим їх дійсної са­мостійності в межах Конституції і законодавства України є міс­цевий бюджет.

Органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні бюджети згідно з чинним законодавством України.

Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних програм.

Відповідно до ст. 61 Закону про місцеве самоврядування та чинного законодавства України, що регулює сферу бюджетних відносин, самостійність місцевих бюджетів гарантується власни­ми та закріпленими за ними на стабільний основі законом за­гальнодержавними доходами, а також правом самостійно визна­чати напрями використання коштів місцевих бюджетів.

Закон забороняє втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів, за ви­нятком випадків, прямо передбачених в законодавстві. Це є до­датковою вагомою гарантією щодо здійснення органами місцево­го самоврядування своїх повноважень в бюджетній і фінансовій сферах.

Критерієм для визначення мінімальних розмірів місцевих бюджетів є нормативи бюджетної забезпеченості на одного жите­ля з урахуванням економічного, соціального, природного та еко­логічного стану відповідних територій, виходячи з рівня міні­мальних соціальних потреб, встановлених законом.

Держава гарантує органам місцевого самоврядування доход-ну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рів­ні мінімальних соціальних потреб. Але при перевищенні доходів від загальнодержавних податків і зборів, закріплених за місцеви­ми бюджетами їх визначеного мінімального розміру, держава залучає до державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом про державний бюджет.

В ст. 63 Закону про місцеве самоврядування в Україні зазна­чено, що доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок влас­них, визначених законом джерел та закріплених у встановленому порядку загальнодержавних податків, зборів та інших загально­обов'язкових платежів.

В юридичній літературі доходи місцевих бюджетів поді­ляються на закріплені та регулюючі. Закріпленими є доходи, для включення яких до відповідного бюджету не потрібно рішення органу влади вищого рівня, вони надходять до бюджетів або пов­ністю, або в чітко визначеній частці без щорічного затвердження розміру їх частки. До них належать місцеві податки і збори, по­даток на прибуток підприємств комунальної власності відповід­ного рівня, доходи від оренди цілісних майнових комплексів, що є комунальною власністю відповідного органу місцевого само­врядування та інші, визначені законодавством.

Регулюючі доходи складають загальнодержавні податки і збори, нормативи відрахувань від територіальних надходжень яких щорічно визначаються радою вищого рівня в своєму акті про бюджет. Це податок на додану вартість, акцизний збір та інші встановлені законодавством загальнодержавні податки і збори.

Необхідно зазначити, що в сучасний період закріплені або власні доходи складають менше половини дохідної частини міс­цевих бюджетів.

Доходи місцевих бюджетів районних у містах рад формують­ся відповідно до обсягу повноважень, які визначаються відповід­ними міськими радами.

У дохідній частині місцевого бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення виконання делегованих законом пов­новажень органів виконавчої влади.

Місцевий бюджет поділяється на поточний бюджет і бюджет розвитку. Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок час­тини податкових надходжень, коштів, залучених від розміщення місцевих позик, а також інвестиційних субсидій з інших бюдже­тів. Кошти бюджету розвитку спрямовуються на фінансування інвестиційної, інноваційної діяльності та інших видатків розши­реного відтворення. З поточного бюджету фінансуються устано­ви і заклади, які утримуються за рахунок бюджетних асигнувань. З державного бюджету до місцевих при необхідності для збалан­сування останніх передаються кошти у вигляді дотацій, субвен-цій та субсидій. Ці кошти розподіляються обласними радами між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення у розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад.

Видатки місцевих бюджетів, так само, як і доходи, також по­діляються на видатки, пов'язані з виконанням власних повнова­жень місцевого самоврядування і видатки, пов'язані з виконан­ням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Сільські, селищні, міські, районні в містах ради та їх вико­навчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання. Вико­нання районних і обласних бюджетів здійснюється місцевими державними адміністраціями в цілях та обсягах, що затвер­джуються відповідними радами в рішеннях про бюджет.

Чинним законодавством, яке регулює бюджетну сферу, пе­редбачено, що у випадках, коли при виконанні бюджету рівень його дефіциту перевищує встановлений або виникає значне зни­ження надходжень від доходних джерел, відповідні ради прий­мають рішення про запровадження пропорційного скорочення затверджених бюджетних видатків. Пропорційне скорочення ви­датків здійснюється щомісячно до кінця бюджетного року за всі­ма статтями бюджету, крім захищених, перелік яких відповідно визначається радою.

Держава фінансує в повному обсязі здійснення органами міс­цевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади. Крім цього, рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого само­врядування, обов'язково супроводжуються передачею їм необхід­них фінансових ресурсів. Ці рішення виконуються органами місцевого самоврядування в межах переданих їм фінансових ресурсів. Витрати органів місцевого самоврядування, які виник­ли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не за­безпечені фінансовими ресурсами, повинні обов'язково компен­суватися державою.

Законом передбачене право органів місцевого самоврядуван­ня мати позабюджетні цільові (у тому числі валютні) кошти. Во­ни можуть утворюватися від здійснення органами місцевого са­моврядування додаткових заходів, за рахунок добровільних вне­сків фізичних і юридичних осіб та інших небюджетних коштів. Порядок формування та використання позабюджетних цільових коштів визначається положенням про ці кошти, яке затвер­джується відповідною радою.

Органи місцевого самоврядування мають широке коло прав щодо участі у фінансово-кредитних відносинах. Ці права регла­ментуються ст. 70 Закону про місцеве самоврядування в Україні.

Рада або за її рішенням інші органи місцевого самоврядуван­ня відповідно до законодавства можуть випускати місцеві пози­ки, лотереї та цінні папери, отримувати позички з інших бюдже­тів на покриття тимчасових касових розривів з їх погашенням до кінця бюджетного року, а також отримувати кредити в банків­ських установах.

Органи місцевого самоврядування можуть у межах законо­давства створювати комунальні банки та інші фінансово-кредит­ні установи, виступати гарантами кредитів підприємств, установ та організацій, які належать до комунальної власності відповід­них територіальних громад, розміщувати кошти, які їм належать, в банках інших суб'єктів права власності, отримувати відсотки від їх доходів з зарахуванням до місцевого бюджету.

Органи місцевого самоврядування відповідно до закону мо­жуть встановлювати місцеві податки і збори. Передбачено також І право за рішенням зборів громадян за місцем їх проживання за­проваджувати місцеві збори на засадах добровільного самоопо­даткування.

Місцеві податки і збори, порядок їх сплати встановлюються органами місцевого самоврядування відповідно до переліку і в межах граничних розмірів ставок, установлених законодавством України. Поки що їх частина в доходах місцевих бюджетів є ду­же незначною.

Повноваження органів місцевого самоврядування в бюдже­тно-фінансовій сфері також детально регламентовані законодав­ством. До виключної компетенції сільських, селищних, міських рад ст. 26 Закону про місцеве самоврядування в Україні віднесе­ні такі питання, що вирішуються тільки на пленарних засіданнях цих рад:

— затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього;
затвердження звіту про виконання державного бюджету;

— встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом;

— утворення позабюджетних цільових (у тому числі валют­них) коштів, затвердження положень про ці кошти та звітів про
їх використання;

— прийняття рішень щодо випуску місцевих позик;

— прийняття рішень щодо отримання позик з інших місце­вих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету;

— прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах.

До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, мі­ських рад в цій сфері ст. 28 зазначеного Закону віднесені такі: а) власні (самоврядні) повноваження:

— складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету;
щоквартальне подання раді письмових звітів про хід і результати
виконання бюджету; підготовка і подання відповідно до район­них, обласних рад необхідних фінансових показників і пропози­цій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів;

— встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспорт­
них та інших послуг, які надаються підприємствами та організа­ціями комунальної власності відповідної територіальної громади;
погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності;

— встановлення за узгодженим рішенням відповідних рад порядку використання коштів та іншого майна, що перебуває у
спільній власності територіальних громад;

— здійснення в установленому порядку фінансування видатків місцевого бюджету;

— залучення на договірних засадах коштів підприємств, уста­нов та організацій незалежно від форм власності, розташованих
на відповідній території, та коштів населення, а також бюдже­тних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на
пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури
та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища;

— об'єднання на договірних засадах коштів відповідного місцевого бюджету та інших місцевих бюджетів для виконання
спільних проектів або для спільного фінансування комунальних
підприємств, установ та організацій, вирішення інших питань,
що стосуються спільних інтересів територіальних громад;

б) делеговані повноваження:

— здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням
зобов'язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприєм­ствах і в організаціях незалежно від форм власності;

— здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням
цін і тарифів;

— сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповід­ній території.

Місцева державна адміністрація, згідно зі ст. 18 Закону Ук­раїни «Про місцеві державні адміністрації», також здійснює такі повноваження в галузі бюджету та фінансів:

— складає і подає на затвердження ради проект відповідного
бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною
радою про його виконання;

— подає в установленому порядку до органів виконавчої вла­ди вищого рівня фінансові показники і пропозиції до проекту
Державного бюджету України, пропозиції щодо обсягу коштів
Державного бюджету України для їх розподілу між територіальними громадами, розмірів дотацій і субсидій, дані про зміни
складу суб'єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню, баланс фінансових ресурсів для врахування їх при визначенні суб-
венцій, а також для бюджетного вирівнювання виходячи із забез­печеності мінімальних соціальних потреб;

— отримує від усіх суб'єктів підприємницької діяльності не­залежно від форм власності інформацію, передбачену актами за­конодавства для складання і виконання бюджету;

— здійснює фінансування підприємств, установ та організа­цій освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури
і спорту, соціального захисту населення, переданих у встанов­
леному законом порядку в управління місцевій державній адміністрації вищими органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, а також заходів, пов'язаних із розвитком житлово-комунального господарства, благоустроєм та шляховим будівництвом, охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених законо­давством;

— у спільних інтересах територіальних громад об'єднує на
договірній основі бюджетні кошти з коштами підприємств, установ, організацій та населення для будівництва, розширення, реконструкції, ремонту та утримання виробничих підприємств,
транспорту, мереж тепло-, водо-, газо-, енергозабезпечення, шля­хів, зв'язку, служб з обслуговування населення, закладів охорони
здоров'я, торгівлі, освіти, культури, соціального забезпечення
житлово-комунальних об'єктів, в тому числі їх придбання для за­доволення потреб населення та фінансує здійснення цих заходів;

— здійснює в установленому порядку регулювання інвестиційної діяльності;

— регулює ціни та тарифи за виконання робіт та надання
житлово-комунальних послуг підприємствами, а також визначає
і встановлює норми їх споживання, здійснює контроль за їх додержанням.

Місцеві державні адміністрації можуть здійснювати інші пов­новаження, делеговані їм відповідними органами місцевого само­врядування.