Місцеве самоврядування і територіальна автономія

Місцеве самоврядування — не єдина демократична форма де­централізації державної влади на місцях, світовій практиці дер­жавотворення добре відома так звана територіальна (адміністра­тивно-територіальна, регіональна, обласна) автономія.

У науці державного будівництва під автономією звичайно розуміють самоврядування певної території в державі. Щодо тих об'єктивних характеристик, яким має відповідати ця територія, то існують два підходи до їх визначення: комплексно-терито­ріальний і національно-територіальний.

Суть комплексно-територіального підходу полягає в тому, що суб'єктом автономії може бути територія, яка відрізняється своїми історичними, географічними, економічними, мовно-куль­турними, релігійними, національно-етнічними та іншими особ­ливостями.

Відповідно до національно-територіального підходу суб'єк- І том автономії визнається територія, що відрізняється лише особ- і ливостями побуту та національним складом населення.

У вітчизняній літературі радянських часів національний фак­тор при визначенні автономії вважався провідним, оскільки авто­номія розглядалася ще й як ефективна форма здійснення права нації на самовизначення. Ця ж обставина, у свою чергу, давала можливість розглядати кожне автономне національно-терито­ріальне утворення не як звичайну форму децентралізації держав­ної влади за умов унітарної держави, а як державно-політичне утворення, тобто як одну з форм державності.

Так у теорії та практиці державного будівництва виник
феномен державно-політичної (автономна республіка) та адмі­
ністративно-політичної (автономна область, автономний ок­
руг) автономії, а також федерації, заснованої на автономії її
суб'єктів.

Проте федералізація та автономізація — два цілком різні за -своєю державно-правовою природою принципи, а федерація, зас­нована на автономії її суб'єктів, — це нонсенс.

Загальновідомо, наприклад, що Сполучені Штати Америки, / Швейцарія були створені шляхом об'єднання «знизу», за прин­ципом субсидіарності їх суб'єктів, а тому вони найбільш повно відповідають класичному визначенню федеративної держави. Це можна сказати й про колишній Радянський Союз, якщо брати до уваги лише формальний бік механізму його створення.

Італія та Іспанія, хоча й пішли шляхом широкої автономізації всіх своїх областей, проте залишаються унітарними державами. Загалом у світі налічується 12 країн (крім держав — колиш­ніх суб'єктів СРСР), які мають у своєму складі автономні утво­рення, залишаючись при цьому державами з унітарною формою правління.

Назвемо істотні риси й особливості територіальної автономії з огляду на практику її застосування у світі. По-перше, терито­ріальна автономія, як уже зазначалося, — це форма децентралізації державної влади в унітарній державі на рівень регіону, який має ряд особливостей свого розвитку. При цьому національно-етнічний фактор, як засвідчує досвід багатьох країн, хоча й є іс­тотним, але не завжди визначальним. Саме цим пояснюється, скажімо, те, що в такій мононаціональній унітарній державі, як Італія, запроваджена й успішно діє обласна автономія.

По-друге, автономізація хоча й забезпечує реалізацію прак­тично тих самих функцій, що й федерація (відкриває простір для широкого вияву місцевої ініціативи, для активної участі різних регіонів у здійсненні внутрішньої політики держави, проведенні І нею радикальних економічних і політичних реформ, сприяє найоптимальнішому поєднанню загальнодержавних та місцевих ін­тересів тощо), вона не порушує унітарної природи, а отже, і єд­ності держави.

По-третє, на відміну від суб'єктів федерації, автономні утво­рення хоча й мають свої власні органи законодавчої та виконав­чої влади, власне законодавство, статут та деякі інші формальні ознаки державності (наприклад, внутрішнє громадянство, власну символіку), проте державними утвореннями вважатися не можуть. Адже визначальною рисою будь-якої держави є наявність державного суверенітету, і навіть суб'єкти федерації не втра­чають цієї своєї якості після створення ними союзної держави. Тому найоптимальнішою формою автономії скрізь у світі є не автономна республіка, як у союзних республіках колишнього Ра­дянського Союзу, а автономна область, округ, регіон тощо.

В Україні питання побудови автономії на науковій основі по­стало в зв'язку з наявністю в її складі Автономної Республіки Крим..

В чому ж полягає різниця між територіальною автономією як самоврядуванням певної території в державі і місцевим самовря­дуванням як автономією територіальних громад та тих органів, які вони обирають?

На відміну від місцевого самоврядування, що є формою децентралізації частини державної виконавчої влади на рівень територіальної громади (населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці — села, селища, міста) та тих органів, які вона обирає (органи місцевого самоврядування), автономія є та­кож і формою децентралізації законодавчої влади унітарної дер­жави. Ось чому територіальні автономні утворення наділяються правом приймати місцеві закони чи інші нормативно-правові акти в межах тих повноважень, які віднесені до їх власної ком­петенції.

Проте сфера правотворчої діяльності автономії, як свідчить світовий досвід, не може бути надто широкою. Адже в державі, що вважає себе демократичною і правовою, має забезпечуватися єдність у системі законодавства та застосуванні законів. Тому найбільш перспективним розвитком територіальної автономії є поступове розширення самостійності її органів влади саме в сфері здійснення ними функцій виконавчої влади, що, природно, зближує їх з місцевим самоврядуванням, перетворює в так зване регіональне самоврядування, передбачене Європейською Хар­тією про регіональне самоврядування, проект якої вже підготов­лено в Раді Європи.

Автономізація відповідної території не виключає розвитку в \ ній місцевого самоврядування на рівні територіальних громад, гарантованого конституцією відповідної держави, проте поро­джує проблему розмежування повноважень місцевого самовря­дування та територіальної автономії.