Підставами виникнення, зміни та припинення муніципально-правових відносин, як і інших правовідносин, є юридичні факти, які поділяються на дії та події.

Оскільки муніципально-правові відносини є насамперед і головним чином публічними владними відносинами, які грунтуються на природному праві жителів сіл, селищ, міст самостійно вирішувати питання місцевого значення, то основними юридичними фактами, які зумовлюють виникнення, зміну та припинення муніципально-правових відносин є дії, зокрема прийняття актів суб'єктами системи місцевого самоврядування.

Сучасні теорії муніципального права

Наука муніципального права являє собою сукупність наукових ідей, теорій в галузі місцевого самоврядування. Вона виконує насамперед пізнавальні функції, дає первинні відомості про місцеве самоврядування, відображає те істотне, що властиве цьому інституту в різні історичні періоди, що є характерним та особливим для країн, які його визнають. Тобто в ідеях місцевого самоврядування віддзеркалюються загальні та особливі елементи будь-якої моделі місцевого самоврядування в їх динаміці.

Науковий потенціал самоврядницької ідеї розкривається в сукупності теоретичних конструкцій, базових юридичних понять та категорій, які сприяють оформленню відповідних теорій місцевого самоврядування.

Буття ідеї місцевого самоврядування пов'язане з широкою духовною спадщиною (загальною самоврядницькою ідеєю, вченням про природні права людини, вченням про громадянське суспільство, поглядами буржуазних просвітителів, соціалістів-уто-пістів, представників інших напрямів наукової думки).

В якості ідейного джерела місцевого самоврядування висту­пає вчення про природне право, яке з античних часів є найважливішою філософсько-ідеологічною течією. Еволюціонуючи від наївних уявлень до фундаментальної системи науково обгрунто­ваних поглядів і правових принципів, природне право безсумнівно мало суттєвий вплив на ідею місцевого самоврядування. Суть теорії природного права має вираження в уявленнях про справедливість, що втілюються в загальнолюдських принципах свободи та рівності.

Безпосередньо теорія місцевого самоврядування концентрувалася навколо формування правового ставлення громади до держави. Вся наука про самоврядування веде свій початок від спроби розв'язати проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу, чи є вона незалежною від держави публічно-пра­вовою корпорацією або міцно включена в державний організм і виконує тільки функції органу держави.

Перша з відомих загальновизнаних теорій організації місцевої влади — теорія, природних прав вільної громади — виникла на початку XIX ст. як реакція на чиновницьке управління з усіма негативними сторонами, коли увага теоретиків філософії держави та права перемістилася з конституційної монархії на представницьку демократію як більш прогресивне втілення ідей правової держави, коли в політичній та філософсько-правовій думці від­булися суттєві зміни поглядів на проблеми демократії та суспільної свободи.

Теорія вільної громади мала суттєвий вплив на розвиток за­конодавства першої половини XIX ст., знайшовши своє відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 р. про особливу «громадівську» владу, а також в розробленій франкфуртськими Національними зборами Конституції 1849 р., яка містила статті про особливі основні права громад.

Вітчизняна наукова думка тривалий час знаходилася під впливом цієї доктрини місцевого самоврядування, джерелами якої вважали слов'янофільські ідеї про особливий шлях руської держави та уявлення про природні права громади.

Представниками цієї теорії були Г. Аренс, Н. Гербер, О. Гірке, А. Токвіль, О. Лабанд, Г, Мауренбрехер, Е. Мейєр, О. Ресслер, А. Шеффлє, Б. Чичерін тощо. Основні начала теорії природних прав вільної громади залучені з бельгійського та французького права. Згідно з цією теорією, поряд з трьома загальновизнаними конституційними владами (законодавчою, виконавчою та судо­вою) слід визнати й четверту — громадівську (комунальну або муніципальну) владу. Громада має право на самостійне та неза­лежне від центральної влади існування за своєю природою, причому держава не утворює, а лише визнає громаду.

На думку прихильників зазначеної теорії, соціальна основа місцевої влади (місцевого самоврядування) — громада з її звичаєвим правом, як територіальний колектив людей, що прожи­вають спільно, сформувалася раніше за державу, яка у свою чер­гу є «федерацією» громад. Громада є інституцією, рівною держа­ві. Громада має самостійне, природне право на існування. Тому право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, регулювати свої власні справи без втручання держави має природний та невідчужуваний характер (за певною аналогією з природними правами людини). Права громади на самоврядування апріорним шляхом виводилися з самої природи громади (вони належать громаді в силу її природи або даруються Творцем). Обґрунтовуючи свободу та незалежність громади, ця теорія зверталася до історії середньовічних громад — вільних міст, їх боротьби за незалежність проти феодальної держави.

Основоположними висновками цієї теорії є: 1) коло громадських справ відрізняється від справ державних; 2) громада є суб'єктом прав, які їй спеціально належать, а тому державне втручання в її справи неприпустиме; 3) органи місцевого самоврядування обираються лише членами громади; 4) посадові особи самоврядування належать до громадських, а не державних агентів та представляють не державу, а громаду. Таким чином, в особі комунальних структур утворюється нібито «держава в державі».

Характерна для цієї теорії ідея невідчужуваності, недоторканності прав громад, як вважають О. Кутафін та В. Фадєєв, була досить вразливою, тому що важко обгрунтувати невідчужува­ність прав, зокрема великих територіальних самоврядних одиниць (департаментів, областей), встановлених державою, з посиланням на їх природний характер. Однак не варто відкидати інші види самоврядування, окрім невеликих сільських та міських громад, бо це не відповідає реальному становищу речей.

На зміну цій теорії прийшла господарська (громадсько-господарська) теорія місцевого самоврядування, яка намагалась обгрунтувати статус самоврядної громади як відмінного від держави суб'єкта права та акцентувала на змісті комунальної діяльності.

Її фундаторами були Р. Моль, А. Васильчиков, В. Лешков та інші. Ця теорія організації місцевої влади виникла в результаті поступового розвитку положень теорії прав вільної громади у пристосуванні їх до умов, коли у процесі історичного розвитку ускладнюються правові стосунки між суб'єктами суспільного життя і підвищується роль держави як регулятора цих стосунків. В основі громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування знаходиться запозичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив — це елемент насамперед громадянського суспільства. Місцеве самоврядування — недержавне за своєю природою, має власну компе­тенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме — у місцевих громадських і господарських справах. В ЦІ місцеві справи держава не втручається, і вони вирішуються самими територіальними громадами. Питання ж політичні відносять­ся до компетенції державної влади.

Обидві теорії отримали свій розвиток у громадській (громадівській) теорії місцевого самоврядування. Найвідомішими представниками цієї теорії були В. Лешков та А. Васильчиков. Громадська теорія бачила сутність самоврядування в наданні місце­вій спільноті права самостійно реалізовувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами право завідувати тільки державними справами. Тобто вона виходить з протиставлення територіальної громади державі, громадських інтересів — політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава здійснювали свої власні інтереси. В протиставленні громадських та державних інтересів нібито полягає підстава для повної самостійності орга­нів самоврядування. Якщо органи самоврядування займаються не державними, а виключно громадськими справами, то державі байдуже, як здійснюються ці чужі для неї спрією органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення мають діяти за принципом «дозволено все, що не заборонено законом». Однак громадська теорія, як зазначали її критики, змішувала самоврядні територіальні одиниці з різного роду приватноправовими об'єднаннями (промисловими компаніями, благодійними фондами, об'єднаннями вчених, клубами тощо). Критики цієї теорії звертали увагу на те, що існування таких об'єднань завжди має факультативний характер, а існування місцевих спільнот;

— обов'язковий, а зв’язки бачили в «діяльності самоврядних місцевих общин не доповнення, а саме часткову заміну діяльності державноої».

Будучи привабливою у якості теоретичної конструкції, громадівська теорія є дуже вразливою в науковому та практичному відношенні. По-перше, самоврядування не можна повністю ототожнювати з громадським управлінням, по-друге, положения є достатньо абстрактними та не відповідають реальним фактам. Насправді в бшьшості держав місцеве самоврядування не лише визнане, але й октроюроване державою, а повного невтручання суверенної державної влади у справи комун у світі не icнyє. По-трете, прихильники громадської теорії певним чином виправдовують ті прояви місцевого (мікротериторіального) егоїзму, які мають місце в житті кожної країни i нашої зокрема, особливо в періоди політичної та економічної нестабільності. Адже наявність так званих «природних i невід’ємних прав» свідчить не стільки про автономії, скільки про певний «суверенітет» територіальної громади та и opгaнів. А це вже небезпечно для цілісності держави.

Вищезазначені теорії виходили з протиставлення комунального та державного начал. В 2-й половині XIX ст. громадська теорія з її реалізацією природи людини та її можливостей, ролі освіти в yправлінні суспільством, своїх та «явною переоцінкою консерватизму простих людей», певної іррацю-нальності колективних соціальних сил зійшла з вторичної арени. II місце заступила державна (державницъка) теоія місцевого самоврядування. Пік популярності цієї тeopiї припадае на 70-ті pp. XIX ст .

На відміну від громадської ця теорія вбачала в місцевому самоврядуванні частину держави — одну з форм організації місцевого державного управління. Будь-яке управління публічного характеру з цієї точки зору є справою державною.

Основні положення державної теорії місцевого самовряду­вання розроблені німецькими вченими Л. Штейном i P. Гнейстом та детальтше розвинуті їх послідовниками, зокрема, в Pocii В. Безобразовим, А. Градовським, М. Лазаревським, М. Коркуновим, А. Михайловським, I. Беляевим, I., Б. Нольде тощо. Так, А. Михайловський розглядав самоврядування як част­ку загального державного управління, як особливу організацію державної влади на місцях, яка заснована на виборних началах. За цією теорією вибір предметів діяльності не залежить від самоврядних органів, а визначається державою. Всі повноваження в галузі місцевого самоврядування своїм джерелом мають держав­ну владу. Всебазується на тому, що держава визнає за необхідне передачу справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною. Однак на відміну від цен­трального державного управління місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот, місцевих жителів, які зацікавлені в результатах міс­цевого управління. Органи місцевого самоврядування при цьому діють за принципом „дозволено лише те, що передбачено законом”.

Згідно з державною теорією функції органів самоврядування за своєю природою, по суті не відрізняються від функцій державного (місцевого) управління, і тому розподіл справ між місцевими органами коронного управління та органами самоврядування має своїми підставами не відмінність природи цих справ, а лише міркування доцільності: є справи, відносно яких можна передбачити, що з ними краще впораються органи коронного управління, які керуються центральними установленнями (зокрема, справи політичної поліції); навпаки, є справи, які отримають більш повне вирішення, якщо вони будуть надані органам місцевим, зацікавленим не тим, щоб догодити вищому начальству, а тим, щоб задовольнити безпосередньо ним відомі нестатки місцевого населення (зокрема справи дорожні, санітарні). Виступаючи проти роздержавлення місцевих органів влади в особі земств, прихильник державної теорії Б. Нольде зазначав, що самоврядування — така ж сама частина державного управління, як і управління коронне, а суперечку про «власні», «особливі» справи громади та справи, покладені на неї державою, називав «повністю безплідною схоластикою позбавлених життєвого значення фор­мул». Як це не парадоксально, демократичні ідеї Б. Нольде та інших вчених в аспекті державної природи органів самоврядування співпали з прагненнями більшовиків, спрямованими на боротьбу з земським самоврядуванням, послідовну його ліквідацію та заміну на всій території держави системою Рад — централізованою системою органів державної влади. Так, Л. Веліхов пише, що до державної теорії, з відповідними класовими поправками, приєднуються і радянські теоретики, причому радянське само­врядування з його специфічною своєрідністю може бути пояснено лише на основі цієї теорії.

Державну теорію місцевого самоврядування не слід змішувати з іншими концепціями, розробленими юридичною школою конституційного права (Ю. Панейко, А. Градовський, Г. Єллінек, О. Лабанд, X. Прейс тощо), зокрема теорією самоврядних одиниць як юридичних осіб, представники якої бачили у місцевому самоврядуванні не самостійний вид діяльності, а лише часткову заміну державної діяльності. З цієї точки зору органи самоврядування виконують функції державного управління, але є органами не держави як особливої юридичної особи, а міської та неміської громади, провінції, територіальних та інших союзів. Так, Г. Єллінек вважав, що місцеве самоврядування — явище політичне та є продуктом самообмеження держави. На його думку, самоврядування — це «будь-яке публічне управління, яке здійснюється або виключно особами, які не знаходяться на публічній службі, або при сприянні таких осіб». Він виділяв різні правові форми самоврядування: пасивне самоврядування, яке здійснюється державними органами, та активне, яке здійснюється союзами, що виступають не як органи держави, а від власного імені. А. Градо­вський зазначав, що органи громадського управління є «установленнями додатковими, які доповнюють діяльність органів держави, або відають такими предметами, які держава виділила з кола своїх піклувань. Мета самоврядування полягає в тому, щоб притягнути громадські сили до участі в державній адміністрації, а це не можна зробити іншим чином, як ввести громадські уста­нови в коло урядових установлень». Причому органи місцевого самоврядування повинні «діяти на правах державних влад».

На рубежі століть значну активність проявляли різного роду анархосиндикалістські теоретики і практики, які розглядали самоврядування як заперечення держави. Теоретики кінця XIX — початку XX ст. схильні були бачити в самоврядуванні насампе­ред антидержавну сутність. Зокрема, Л. Ґумплович писав, що «протилежністю до «державної діяльності» в більш вузькому її сенсі є поняття «самоврядування»... Якщо «самоврядування» слід розуміти як діючий у державі політичний устрій, то на нього можна дивитись, безумовно, лише як на доповнення до необхід­ної діяльності держави, і слід уявляти собі його тільки в обмеженому розмірі».

Серед представників соціологічних концепцій місцевого самоврядування (до яких відносяться різні авторитарні концепції місцевого самоврядування) важлива роль належить Л.Дюгі, який розглядав це поняття крізь призму соціальної солідарності людей. На його думку, люди солідарні один з одним тому, що: 1) в них є спільні нестатки, задовольнити які вони можуть лише спільним життям; 2) в них є різні нестатки і різні здібності, тому вони забезпечують задоволення своїх нестатків шляхом обміну взаємними послугами, які утворюються в процесі розвитку та застосування їх різних здібностей. Перспективи розвитку суспіль­ства та держави він пов'язував з часом, коли «людська солідарність охопить місцеву, обласну та національну солідарність».

Наприкінці XIX — початку XX ст. набули розповсюдження соціал-реформістські муніципальні концепції, зокрема теорія муніципального соціалізму. її ідеологами виступали реформісти різних країн: посибілісти у Франції, фабіанці та керівники Неза лежної робочої партії в Великій Британії, бернштейніанці у Німеччині, економісти та меншовики у Росії тощо. Серед найбільш відомих ідеологів цієї теорії - М.Загряцков, М. Курчинський тощо. Муніципальний соціалізм являв собою сукупність програмних положень та установок, спрямованих на забезпечення якомога повнішої демократизації місцевого життя. Першою вимогою, яка містилася в муніципальних програмах політичних партій, було наділення міської та сільської громади правами більш широкої автономії. Ще одна вимога полягала у збільшенні представництва населення в органах місцевого самоврядування. Прихильники ідеї муніципального соціалізму сподівалися шляхом послідовних реформ, зміни державного та громадського життя без різких стрибків та потрясінь перебудувати сучасне життя на нових підставах. Тобто її ідеологи виходили з можливості со­ціалістичної еволюції буржуазного місцевого самоврядування як одного з шляхів безреволюційної трансформації сучасного суспільства у соціалістичне. Створення на місцях оплотів демократії, здатних протистояти центральним органам, розширення прав місцевого самоврядування в політичній сфері трактувалося прихильниками муніципального соціалізму як корінна зміна влади у суспільстві.

Слід зазначити, що муніципальний соціалізм нічого спільного з соціалізмом в звичайному значенні цього слова не має. Тези муніципального соціалізму висувалися насамперед в більшості буржуазних партій. Противник цих ідей В. Ленін вважав, що му­ніципальний соціалізм відволікає маси від класової боротьби, та є «соціалізмом в питаннях місцевого управління». Те що виходить за межі місцевих інтересів, за межі функцій державного управління, тобто все, що торкається основних джерел прибутку пануючих класів та основних засобів забезпечення їх панування, все, що зачіпає не управління державою, а устрій держави, тим самим виходить з сфери муніципального соціалізму.

Відомий радянський державознавець П.Стучка висуває поряд з наведеними теоріями ще органічну теорію самоврядування як перехідний напрямок до теорії державної. Органічну школу в соціології представляли Г. Спенсер, Лілієнфельд, Р. Вормс, І. Блюнчлі тощо. «Дана теорія, — писав П. Стучка, - якій відда­вав данину й К. Маркс, прирівнює всю державу до живого орга­нізму. Держава — це складна особа. Низова її організація — це громада. Як низовий соціальний організм, вона має цілий ряд публічно правових повноважень, не делегованих від держави, а які належать їй самостійно, за власним правом, як соціальному організму».

Всі вище наведені теорії, враховуючи їх позакласовий підхід до питання організації місцевої влади, безумовно не могли бути сприйняті послідовниками К. Маркса, В. Леніна тощо. З точки зору ортодоксального марксизму, місцеве самоврядування являє собою державне управління будь-яким колом справ на місцях, яке утворюється шляхом обрання уповноважених на це осіб від пануючого класу місцевого населення, тобто це один з публічних інститутів держави, завдяки якому пануючий клас забезпечує на місцях дотримання своїх класових інтересів. Спробу сформулю­вати так звану соціально-класову теорію місцевого самоврядуван­ня зробили Л. Рейснер, П. Стучка, Л. Веліхов тощо. Останній, обґрунтовуючи наявність місцевого самоврядування в Радянській Росії, зокрема, писав: якщо дотримуватися тих теорій, які висувають самоврядування на противагу державному началу, то слід заперечувати існування місцевого самоврядування в СРСР. Навпаки, якщо бачити сутність справи, виходячи з держав­ницької теорії місцевого самоврядування з відповідними важли­вими класовими поправками, тобто марксистського визначення останнього, дійдемо висновку, що особливий вид пролетарського самоврядування прийняв форму і зміст пролетарсько-класового само вряду вання.

Досліджуючи місцеве самоврядування з точки зору його са­мостійності та взаємовідносин органів місцевого самоврядування з центральними органами, О. Слістратов в 1922 р. в своїй роботі «Очерк административного права» писав: «... щодо адміністративного апарату держави самоврядування означає побудову адміністративних установ на началах відомої їх самостійності, в межах закону, та щільному їх зв'язку з сформованими територіальними, господарськими та іншими групуваннями населення, але при цьому самостійність самоврядування не слід ототожнювати з будь-якою незалежністю органів самоврядування від державної влади».