Місцеве самоврядування і вертикаль виконавчої влади

Демократична держава не може обій­тися без децентралізації своєї виконавчої влади. Жорстка центра­лізація цієї влади властива лише диктаторським або тоталітар­ним режимам.

У теорії та практиці державного будівництва розрізняють, як правило, дві форми децентралізації:

— децентралізацію демократичну, коли йдеться про деволю-
цію частини державної виконавчої влади на рівень населення
відповідних адміністративно-територіальних одиниць (терито­
ріальних громад, общин, комун, муніципалітетів, територіальних
колективів) та тих органів, які воно обирає (органів місцевого са­
моврядування);

— децентралізацію адміністративну, коли йдеться про ство­
рення на місцях спеціальних урядових органів (місцевих держав­
них адміністрацій, префектур, урядових комісаріатів тощо), які
становлять так звану урядову або виконавчу вертикаль.

У різних країнах по-різному застосовуються зазначені форми децентралізації влади. Так, Велика Британія прославилася як батьківщина такого управління на місцях, головною особливістю якого є вимога самостійності громад та більш значних спільнот людей, що історично склалися, в управлінні місцевими справами в межах законів, але без втручання державної адміністрації, орга­ни якої на місцях відсутні. Цим шляхом йдуть також США, Ка­нада, Австралія та деякі інші країни. У спеціальній літературі та­кий тип місцевого управління, що склався у Великій Британії та згаданих країнах, прийнято називати англосаксонським або кла­сичним типом.

Свої особливості має місцеве управління у Франції, Італії та деяких інших європейських країнах. Його характерною ознакою є те, що поряд з місцевим самоврядуванням на місцях створю­ються та діють урядові периферійні структури — префектури, ко­місаріати, однією з найважливіших функцій яких є здійснення так званої адміністративної опіки відносно місцевого самовряду­вання, його органів та посадових осіб. Цей тип місцевого управ­ління має назву французького або континентального.

Протягом багатьох десятиліть пануючим принципом побудо­ви державної влади в СРСР, до складу якого входила й Україна, був принцип її єдності, який обумовлював, у свою чергу, єдність системи рад як органів цієї влади. Тому місцеві ради були кон­ституйовані як органи єдиної державної влади в межах відповід­них адміністративно-територіальних одиниць (областей, районів, міст, селищ, сіл) і розглядалися в теорії та практиці державного будівництва радянських часів, з одного боку, як органічна частка, елемент цієї влади, провідник її рішень на місцях, тобто як певна урядова адміністрація, а з іншого — як організація місцевого на­селення, що покликана вирішувати «всі питання місцевого зна­чення», тобто як органи місцевого самоврядування. Цей тип ор­ганізації управління на місцях має назву радянського. До того ж виконавчі органи місцевих рад, як про це вже зазначалося, зна­ходилися в подвійному підпорядкуванні, тобто входили до уря­дової вертикалі.

Однією з особливостей моделі організації державної вико­навчої влади і самоврядування на місцях, яка поступово склалася та знайшла своє втілення в новій Конституції України, є те, що місцеві органи державної виконавчої влади створюються не тіль­ки для здійснення контрольно-наглядових функцій щодо місце­вого самоврядування та його органів, а й беруть на себе основний обсяг повноважень щодо управління відповідними територіями, зокрема районами і областями, а також містами Києвом і Севас­тополем. Це, у свою чергу, сприяло виникненню однієї з най­складніших проблем — проблеми розмежування функцій і пов­новажень між місцевими державними адміністраціями та органа­ми місцевого самоврядування. У тих країнах, де органи місцевого самоврядування управляють територіями, а місцеві органи дер­жавної виконавчої влади лише здійснюють контрольно-наглядові та деякі інші спеціальні функції (Італія, Франція), такої пробле­ми майже не існує.

Складність проблеми розмежування функцій і повноважень між вказаними двома системами місцевих органів влади обумов­лена, по-перше, тим, що функціонально (змістовно) це по суті однорідні системи, оскільки вони займаються практично однако­вими питаннями. Уся складність проблематики місцевого само­врядування, як про це слушно зазначається в науковій літерату­рі, полягає в двоєдності місцевих справ. По-перше, з одного боку, вони відображають найближчі життєві інтереси населення, до яких держава теж не байдужа. З іншого боку, на місцях вирі­шуються й такі справи, в яких державний інтерес представлений в найбільш оголеному вигляді. По-друге, в Україні ця проблема набуває особливого значення ще й тому, що на районні та облас­ні державні адміністрації Конституцією України покладається не тільки здійснення виконавчої влади в районах і областях

Києві державних адміністрацій не тільки суперечить чинному Закону (частини 4 і 5 ст. 12), а й Рішенню Конституційного Суду України від 13 травня 1998 р. (Справа про статус депутатів міс­цевих рад), відповідно до якого депутат сільської, селищної, мі­ської, районної у місті, районної, обласної ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищ­ного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті¹.

Автори внесених до Верховної Ради України проектів Зако­ну України «Про місто Севастополь» намагаються послідовно розмежувати функції і повноваження органів місцевого самовря­дування та органів виконавчої влади в цьому місті, при цьому Севастопольська міська рада матиме свій виконавчий комітет, організаційно відокремлений від міської держаної адміністрації.

Тут слід зазначити, що сьогодні в Україні йде активний по­шук оптимальної моделі організації влади на так званому «регіо­нальному рівні». Цей процес особливо пожвавився у зв'язку з об­говоренням проекту Концепції регіональної політики України. Висловлюються, наприклад, пропозиції про надання регіонам (областям) ширших повноважень та про відновлення на цьому рівні виконавчих органів рад, а також про уточнення у зв'язку з цим функції місцевих державних адміністрацій, про зосереджен­ня їх зусиль на реалізації контрольно-наглядових функцій.