Становлення місцевого самоврядування супроводжується бурхливим розвитком законодавства в цій галузі, багатогранно локальною нормотворчістю і ратифікацією відповідних міжна родно-правових актів.

Після проголошення незалежності України і прийняття чин ної Конституції України розпочались радикальні процеси демс кратизації суспільства і держави. Складовою частиною процес демократизації української держави є визнання і гарантуванн місцевого самоврядування в Україні, яке нині стало реалієї суспільного життя.

Звичайно, ще тривають гарячі дискусії щодо його доцільною й природи, продовжується формування його системи, але все від чутнішими й очевиднішими стають результати його функціону ваиня в селах, селищах і містах, все більше поваги виявляють до органів і посадових осіб місцевого самоврядування органи дер жавної влади й їх посадові особи. Визнання територіальних гро мад первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основини носієм його функцій і повноважень, надання якісно нового ста тусу місцевим радам та утворення одноособових інститутів міс цевого самоврядування — сільських, селищних, міських голів -змінило не лише механізм здійснення публічної влади на місцях а й політичну систему всього суспільства.

Становлення місцевого самоврядування супроводжується бурхливим розвитком законодавства в цій галузі, багатогранно локальною нормотворчістю і ратифікацією відповідних міжна родно-правових актів.

Закономірним наслідком цього нормотворчого процесу є ста новлення якісно нового інституту конституційного права та но вої галузі права — муніципального права України, основним джерелами якої є чинна Конституція України, Закон Україн «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997), Європейськ Хартія про місцеве самоврядування, Конституція Автономно Республіки Крим та Закон України «Про столицю України місто-герой Київ».

Реалізація муніципального права, його подальший розвиток вдосконалення залежить значною мірою від розвитку відповідно галузі науки та навчальної дисципліни.

Мета цього підручника — допомогти не лише студентам, а всім, кого цікавить історія муніципального права в Україні т. зміст, сутність, правова природа, характерні ознаки місцевопі самоврядування.

Тема

Муніципальне право як галузь права України

Ця галузь права є комплексною, оскільки її норми регулюють або об'єктивно мають регулювати суспільні відносини, які є предметом впливу ряду традиційних та інших загальновизнаних галузей права, насамперед конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного і земельного.

Отже, муніципальне право є комплексною галуззю публічно­го права, норми якої регулюють організацію і здійснення влади на місцевому рівні, тобто в межах адміністративно-територіаль­них одиниць.

Слід зазначити, що назва муніципального права не зовсім відповідає предмету цієї галузі, яким є місцеве самоврядування. На це неодноразово зверталась увага у вітчизняній і зарубіжній літературі, висловлювались різні пропозиції щодо перейменуван­ня цієї галузі на комунальне право, право місцевого самовряду­вання тощо.

Проблемність назви «муніципальне право» полягає насампе­ред в тому, що Конституція України не використовує термін «муніципалітет»¹, під яким, як правило, розуміють сукупність виборних органів системи місцевого самоврядування, «муніци­пальне утворення» — міське чи сільське поселення, в межах яких здійснюється місцеве самоврядування та існують муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи місцевого самовря­дування. Разом з тим в Конституції України як одна з форм власності закріплюється комунальна власність — власність територіальних громад сіл, селищ, міст. Тому деякі вчені пропонують: називати нову галузь права комунальним правом, яке, по суті правом місцевого самоврядування.

Отже, назва «муніципальне право України» є значною мірою умовною, запозиченою з інших національних правових систем. Аналогічну назву має ця галузь у Великій Британії, Іспанії, Російській Федерації, США та в ряді інших країн.

Предметом муніципального права є місцеве самоврядування — відносно самостійний вид суспільних відносин, пов'язаний з організацією і здійсненням місцевої влади, тобто публічної влади, влади народу в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Місцеве самоврядування як предмет муніципального права є багатогранним явищем. За своєю суттю воно є одним з основних принципів конституційного ладу і складових його системи, формою народовладдя, властивою територіальним спільнотам суспільства — територіальним громадам.

Зміст місцевого самоврядування полягає насамперед і головним чином у самостійному вирішенні територіальними спільнотами питань місцевого значення. У ст. 140 Конституції України зазначено, що «місцеве самоврядування є правом територіально громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільськ громаду жителів кількох сіл, селищ та міста — самостійно вирі шувати питання місцевого значення в межах Конституції і зако нів України».

Слід також зазначити, що територіальні громади та створені ними органи вирішують питання, делеговані їм органами державної влади.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ст. 140 Конституції України).

Отже, місцеве самоврядування опосередковує собою віднос­но самостійний вид влади в системі народовладдя — місцеву, му­ніципальну владу як владу територіальних спільностей.

Разом з тим муніципальне право тісно пов'язано з іншими галузями права, зокрема конституційним, адміністративним, фі­нансовим та іншими, норми яких в певних межах і формах регу­люють відносини влади, народовладдя і частково входять до сис­теми норм муніципального права.

Предмет муніципального права являє собою певну систему, основними складовими якої є:

— відносини, пов'язані з організацією і проведенням виборів, референдумів та з іншими формами безпосереднього волевияв­лення територіальних громад;

— відносини, пов'язані з діяльністю представницьких органів місцевого самоврядування (рад) та депутатів місцевих рад;

— відносини, пов'язані з діяльністю виконавчих органів міс­цевого самоврядування та муніципальних службовців;

— відносини, пов'язані з діяльністю сільських, селищних, мі­ських голів;

— відносини, пов'язані з діяльністю органів самоорганізації населення;

— відносини органів місцевого самоврядування з органами
державної влади, з іншими органами місцевого самоврядування, з об'єднаннями громадян і з підприємствами, установами та ор­ганізаціями;

— фінансові, цивільні, земельні, соціальні, трудові, житлові та інші відносини.

Метод муніципального права є способом впливу на суспільні відносини, зокрема на відносини в системі місцевого самовряду­вання. Виділяють такі методи муніципального права: імперативний, диспозитивний, рекомендаційний та декларативний.

Пріоритетним є імперативний метод, оскільки норми муніциипального права регулюють насамперед відносини влади, народовладдя, які опосередковує собою місцеве самоврядування. Вплив, муніципального права на суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування здійснюється шляхом застосування відповідних правових норм в ході безпосереднього волевиявлення (місцевих референдумів, виборів тощо), а також органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Власне імперативний метод характеризується тим, що в разі невиконання рішень місцевого самоврядування, прийнятих в межах компетенції відповідних суб'єктів місцевого самоврядування, настає відповідальність згідно з чинним законодавством.

Диспозитивний метод запозичений з галузей приватного права і є засобом впливу — переважно на відносини, суміжні з власне муніципальними (владними) відносинами. Як юридичні особи суб'єкти місцевого самоврядування укладають договори з іншими юридичними особами, а також з органами державної влади.

Територіальні громади мають у своїй власності рухоме і нерухоме майно. Органи місцевого самоврядування, що управ­ляють цим майном, можуть укладати різні договори щодо розпо­рядження ним чи набуття його.

Поряд з цими методами набули поширення метод рекоменда­цій (порад) та декларацій (проголошення принципів тощо), яки характерні, зокрема, для міжнародно-правових актів (хартій, дек­ларацій тощо) та статутів (хартій) територіальних громад.

Муніципальне право є складовою частиною системи права України. Як вже зазначалося, воно тісно взаємодіє з іншими га­лузями права. Найтісніший зв'язок існує з конституційним пра­вом, за рахунок норм якого формується насамперед муніципаль не право.

Відповідно до ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та, інші акти в формі рішень. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає також рішення, а сільський, селищний міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження. Ці акти є обовязковими для виконання в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Відповідно до ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обовязковимидля виконання на відповідній території.

Найбільш розгалуженим джерелом муніципального права є нормативно-правові акти суб'єктів системи місцевого самовряду­вання, зокрема, відповідні акти територіальних громад, представ­ницьких органів місцевого самоврядування (рад), їх виконавчих органів, сільських, селищних, міських голів, органів самооргані­зації населення тощо.

Найвагомішими серед них є акти місцевих референдумів та акти представницьких органів місцевого само­врядування, зокрема статути міст та інших адміністративно-територіальних одиниць, регламенти відповідних рад, правила, положення тощо.

Відповідно до ст.59 закону України “Про місцеве саиоврядувння Украни” рада в межах своїх повноважень приймає норматвні та інші акти у формі рішень. Виконавчи й комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає також рішення, а сільський, селищ­ний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження. Ці акти є обов'язковими для виконання в межах відповідних адміністра­тивно-територіальних одиниць. Відповідно до ст. 144 Консти­туції України органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території.

В розвиток цього конституційного положення в ст. 73 Закону зазначається, що акти ради, сільського, селищного, міського голо­ви, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної в місті (в разі її створення) ради, які вони приймають в межах наданих їм повноважень, є обов'язкови­ми для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприєм­ствами, установами та організаціями, посадовими особами, а та­кож громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Особливе місце серед локальних нормативних актів місцево­го самоврядування займають статути територіальних громад сіл, селищ, міст. Відповідно до ст. 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» представницький орган місцевого са­моврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може приймати статут територіальної громади села, сели­ща, міста.

Статут територіальної громади повинен бути зареєстрований в органах Міністерства юстиції України. Якщо звичайне рішення ради нормативно-правового характеру, як правило, набирає чинності з дня його оприлюднення, то статут територіальної гро­мади — відповідно після його реєстрації в органах Міністерства юстиції.

Вагоме місце в системі джерел муніципального права Украї­ни посідають міжнародно-правові акти, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. До них відноситься, зок­рема, Європейська Хартія місцевого самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р.

В цій Хартії визначаються конституційні і законодавчі осно­ви місцевого самоврядування, поняття місцевого самоврядуван­ня, сфера його компетенції; передбачається відповідність адмі­ністративних структур і засобів завданням органів місцевого са­моврядування, адміністративний контроль за діяльністю органів самоврядування, право місцевих органів самоврядування на об'єднання та ряд інших положень.

В названому нормативно-правовому акті, зокрема, зазна­чається, що принцип місцевого самоврядування має бути визна­ний в законодавстві країни і, по можливості, в конституції країни (ст. 2). Під місцевим самоврядуванням розуміється право і ре­альна здатність органів місцевого самоврядування регламентува­ти значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення (ст. 3).

Щодо сфери компетенції і джерел муніципального права зок­рема проголошується, що основні повноваження органів місцево­го самоврядування встановлюються Конституцією або законами (ст. 4). Разом з тим зазначається, що це положення не виключає надання органам місцевого самоврядування відповідно до закону окремих конкретних повноважень (ст. 4).

Все більшого поширення набуває такий вид джерел муніци­пального права, як нормативний договір. Це значною мірою зу­мовлено статусом підприємств, установ і організацій, які перебу­вають або не перебувають у комунальній власності територіаль­них громад і відносинами з ними органів місцевого самовряду­вання, а також відносинами між вітчизняними суб'єктами місцевого самоврядування одного або різних рівнів і відносина­ми між вітчизняними і зарубіжними суб'єктами місцевого само­врядування, можливостями добровільного об'єднання органів місцевого самоврядування та повноваженнями органів місцевого самоврядування в галузі зовнішньоекономічної діяльності.

Зокрема, в ст. 18 Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» зазначається, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, які не перебувають у комунальній власності відповідних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підкон-трольності у межах повноважень, наданих органам місцевого са­моврядування законом.

Стаття 35 Закону визначає повноваження виконавчих орга­нів сільських, селищних і міських рад у галузі зовнішньоеконо­мічної діяльності, серед них, зокрема, укладення і забезпечення виконання у встановленому законодавством порядку договорів з іноземними партнерами на придбання та реалізацію продукції, виконання робіт і надання послуг.

Серед інших джерел комунального права назвемо норматив­но-правові акти Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виборчих комісій, насамперед, Центральної

Інститут територіальних громад утворює група конституцій-но-правових норм, які містять визначення поняття територіальної громади, її місця в системі місцевого самоврядування, основних функцій і повноважень.

Інститут форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад — це система норм, які регулюють організацію і проведення місцевих виборів, місцевих референдумів та інших форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад і участі громадян у вирішенні або обговоренні чи ініціюванні питань місцевого значення.

Інститут представницьких органів місцевого самоврядування є одним з найвагоміших інститутів муніципального права. Він являє собою систему конституційно-правових норм, які визначають систему, структуру і склад представницьких органів місцевого самоврядування всіх рівнів — сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, їх функції і повноваження, порядок діяльності, статус депутатів місцевих рад та депутатських об'єднань.

Часто виділяють в окремі інститути систему, структуру і склад різних рівнів рад, їх функції і повноваження, статус депутатів місцевих рад та інші групи норм щодо представницьких органів місцевого самоврядування в силу відносно самостійного характеру правових норм, які регулюють відповідні відносини. Ці інститути в багатьох відношеннях є об'єктивною реальністю, але не належать до числа основних.

Інститут виконавчих органів місцевого самоврядування — це група (система) правових норм, які регулюють організацію і ді­яльність органів виконавчої влади, муніципальну службу і визначають статус муніципальних службовців.

Первинним елементом системи муніципального права є муніципальні норми — загальнообов'язкові правила поведінки, які встановлюються органами державної влади, територіальними громадами, органами або посадовими особами та іншими суб'єктами місцевого самоврядування.

Муніципально-правові норми, як і норми інших галузей пра­ва, поділяють на види в залежності від різних критеріїв.

За юридичною силою норм розрізняють такі муніципально-правові норми: 1) конституційні, які мають найвищу юридичну силу; 2) законодавчі норми; 3) норми підзаконних актів; 4) нор­ми міжнародно-правових актів тощо.

За змістом волі, яка висловлюється в муніципально-право­вих нормах, вони поділяються на такі види: 1) уповноважуючі (норми, які надають або визнають права суб'єктів правовідносин); 2) зобов'язуючі (норми, які передбачають обов'язки); 3) за­боронні (норми, які передбачають заборони щодо певних на­прямів, способів або засобів діяльності, поведінки); 4) дозвільні норми (норми, які передбачають дозволи щодо певної поведінки або діяльності).

Так, відповідно до ч. 6 ст. 140 Конституції України сільські, селищні, міські ради можуть дозволити за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи само­організації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, що є дозвільною нормою у регулюванні відносин самоорганізації населення.

За способом вираження волі муніципально-правові норми поділяються на такі види: а) імперативні (норми, які передбачають, як правило, однозначність їх розуміння, тлумачення і дії, поведінки відповідно до них); б) диспозитивні (норми, які передбачають багатоманітність їх розуміння, тлумачення і поведінки відповідно до них); в) рекомендаційні (норми, які пропонують певні види чи напрями діяльності, які обираються на розсуд, з волі суб'єкта відповідних правовідносин); г) декларативні (норми, які проголошують як об'єктивно найбільш прийнятні прави­ла поведінки суб'єктів муніципальних правовідносин).

Змістом муніципально-правових відносин є організація і здійснення місцевої публічної влади в межах прав і обов'язків суб'єктів цих відносин у формах, передбачених Конституцією, законами та іншими нормативно-правовими актами.

Муніципально-правові відносини мають багато спільних рис з іншими правовідносинами, насамперед з конституційно-право­вими, адміністративно-правовими, фінансово-правовими, оскільки муніципальне право є комплексною галуззю публічного права и інститутом конституційного права.

Муніципально-правові відносини як відносини з приводу організації і здійснення публічної влади, тобто як владні відносини, мають переважно імперативний характер. Але муніципальне право як комплексна галузь права регулює й значне коло інших суспільних відносин (цивільних, сімейних, трудових), які грунтуються на рівності сторін, суб'єктів цих відносин. Відповідні правовідносини складають органічну частину муніципально-правових відносин.

Суб'єктами муніципально-правових відносин є учасники цих відносин, які мають відповідні суб'єктивні права і виконують відповідні юридичні обов'язки в межах і порядку, передбачених муніципально-правовими нормами.

Основними суб'єктами муніципально-правових відносин є: Український народ, Українська держава; органи державної влади; політичні партії і громадські організації, їх об'єднання і осередки; громадяни України; територіальні громади, жителі відповідних адміністративно-територіальних одиниць; представницькі органи місцевого самоврядування (місцеві ради), виконавчі органи місцевих рад; сільські, селищні, міські голови, органи самоорганізації населення, депутати місцевих рад, посадові особи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації; асоціації та інші об'єднання органів місцевого самоврядування; юри­дичні особи.

Основними об'єктами муніципально-правових відносин є: влада народу; державна влада; права, свободи й обов'язки люди­ни і громадянина; влада територіальних громад; питання місце­вого значення; функції (напрями і види діяльності) суб'єктів місцевого самоврядування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори, місцеві позики; природні блага, природні об'єкти, природні ресурси, об'єкти природно-заповідного фонду, земля; духовні блага (освіта, наука, культура, інформація, пам'ятки історії, культури, архітектури, містобудування); соціальні блага (об'єкти житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуго­вування, громадського харчування, транспорту і зв'язку, охорони здоров'я, фізкультури і спорту тощо); програми економічного та соціально-культурного розвитку сіл, селищ, міст та цільові програми з інших питань самоврядування; плани підприємств і ор­ганізацій; адміністративно-територіальний устрій тощо.

Складовою частиною муніципально-правових відносин є статус, компетенція, повноваження, суб'єктивні права і юридичні обов'язки суб'єктів муніципально-правових відносин, їх гаранти і відповідальність. Зокрема, чинною Конституцією і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначається статус територіальних громад, місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування, виконавчих органів рад, сільського, селищного, міського голови, органів самоорганізації

Населення.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» слід розрізняти, зокрема, повноваження сільських, селищних і міських рад (загальну і виконавчу компетенцію); повноваження виконавчих органів сільських, селищних і міських рад — власні (самоврядні) і делеговані; повноваження сільського, селищного і міського голови; повноваження районних і обласних рад. Серед повноважень обласних і районних рад розрізняють повноваження, які вони здійснюють безпосередньо на своїх пленарних засіданнях, і повноваження, які вони делегують місцевим державним адміністраціям.

За змістом повноважень, зокрема, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, Закон про місцеве самоврядування в Україні розрізняє повноваження у сфері соціально-економічного розвитку, планування та обліку; у галузі бюджету, фінансів і цін; щодо управління комунальною власністю; у галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку; У галузі будівництва; у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту; у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища; у сфері со­ціального захисту населення; у галузі зовнішньоекономічної Діяльності, в галузі оборонної роботи, щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою; щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України тощо.

Муніципально-правові відносини є багатогранними за своїм змістом і формами, умовами функціонування і розвитку та іншими ознаками.

Відповідно їх можна класифікувати за інститутами і нормами муніципального права, за суб'єктами і об'єктами муніципально-правових відносин, за повноваженнями (правами і обов'язками), за простором і часом, за організаційними і правовими формами тощо.

Пріоритетним видом муніципально-правових відносин є відносини безпосереднього народовладдя, основними формами яких є місцеві референдуми, місцеві вибори, місцеві ініціативи тощо. Головну частину муніципально-правових відносин складає діяльність представницьких органів місцевого самоврядування — сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад та сільських, се­лищних, міських голів.

Муніципально-правові відносини можна поділити також за змістом на матеріальні і процесуальні, за формою — на організаційні і правові; за часом — на короткотермінові і довготермінові; за простором — на місцеві і регіональні; за правовою природою — на правомірні і протиправні правовідносини.

Наука муніципального права являє собою сукупність наукових ідей, теорій в галузі місцевого самоврядування. Вона виконує насамперед пізнавальні функції, дає первинні відомості про місцеве самоврядування, відображає те істотне, що властиве цьому інституту в різні історичні періоди, що є характерним та особливим для країн, які його визнають. Тобто в ідеях місцевого самоврядування віддзеркалюються загальні та особливі елементи будь-якої моделі місцевого самоврядування в їх динаміці.

Буття ідеї місцевого самоврядування пов'язане з широкою духовною спадщиною (загальною самоврядницькою ідеєю, вченням про природні права людини, вченням про громадянське суспільство, поглядами буржуазних просвітителів, соціалістів-уто-пістів, представників інших напрямів наукової думки).

В якості ідейного джерела місцевого самоврядування висту­пає вчення про природне право, яке з античних часів є найважливішою філософсько-ідеологічною течією. Еволюціонуючи від наївних уявлень до фундаментальної системи науково обгрунто­ваних поглядів і правових принципів, природне право безсумнівно мало суттєвий вплив на ідею місцевого самоврядування. Суть теорії природного права має вираження в уявленнях про справедливість, що втілюються в загальнолюдських принципах свободи та рівності.

Безпосередньо теорія місцевого самоврядування концентрувалася навколо формування правового ставлення громади до держави. Вся наука про самоврядування веде свій початок від спроби розв'язати проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу, чи є вона незалежною від держави публічно-пра­вовою корпорацією або міцно включена в державний організм і виконує тільки функції органу держави.

Перша з відомих загальновизнаних теорій організації місцевої влади — теорія, природних прав вільної громади — виникла на початку XIX ст. як реакція на чиновницьке управління з усіма негативними сторонами, коли увага теоретиків філософії держави та права перемістилася з конституційної монархії на представницьку демократію як більш прогресивне втілення ідей правової держави, коли в політичній та філософсько-правовій думці від­булися суттєві зміни поглядів на проблеми демократії та суспільної свободи.

Теорія вільної громади мала суттєвий вплив на розвиток за­конодавства першої половини XIX ст., знайшовши своє відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 р. про особливу «громадівську» владу, а також в розробленій франкфуртськими Національними зборами Конституції 1849 р., яка містила статті про особливі основні права громад.

Вітчизняна наукова думка тривалий час знаходилася під впливом цієї доктрини місцевого самоврядування, джерелами якої вважали слов'янофільські ідеї про особливий шлях руської держави та уявлення про природні права громади.

Представниками цієї теорії були Г. Аренс, Н. Гербер, О. Гірке, А. Токвіль, О. Лабанд, Г, Мауренбрехер, Е. Мейєр, О. Ресслер, А. Шеффлє, Б. Чичерін тощо. Основні начала теорії природних прав вільної громади залучені з бельгійського та французького права. Згідно з цією теорією, поряд з трьома загальновизнаними конституційними владами (законодавчою, виконавчою та судо­вою) слід визнати й четверту — громадівську (комунальну або муніципальну) владу. Громада має право на самостійне та неза­лежне від центральної влади існування за своєю природою, причому держава не утворює, а лише визнає громаду.

На думку прихильників зазначеної теорії, соціальна основа місцевої влади (місцевого самоврядування) — громада з її звичаєвим правом, як територіальний колектив людей, що прожи­вають спільно, сформувалася раніше за державу, яка у свою чер­гу є «федерацією» громад. Громада є інституцією, рівною держа­ві. Громада має самостійне, природне право на існування. Тому право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, регулювати свої власні справи без втручання держави має природний та невідчужуваний характер (за певною аналогією з природними правами людини). Права громади на самоврядування апріорним шляхом виводилися з самої природи громади (вони належать громаді в силу її природи або даруються Творцем). Обґрунтовуючи свободу та незалежність громади, ця теорія зверталася до історії середньовічних громад — вільних міст, їх боротьби за незалежність проти феодальної держави.

Основоположними висновками цієї теорії є: 1) коло громадських справ відрізняється від справ державних; 2) громада є суб'єктом прав, які їй спеціально належать, а тому державне втручання в її справи неприпустиме; 3) органи місцевого самоврядування обираються лише членами громади; 4) посадові особи самоврядування належать до громадських, а не державних агентів та представляють не державу, а громаду. Таким чином, в особі комунальних структур утворюється нібито «держава в державі».

Характерна для цієї теорії ідея невідчужуваності, недоторканності прав громад, як вважають О. Кутафін та В. Фадєєв, була досить вразливою, тому що важко обгрунтувати невідчужува­ність прав, зокрема великих територіальних самоврядних одиниць (департаментів, областей), встановлених державою, з посиланням на їх природний характер. Однак не варто відкидати інші види самоврядування, окрім невеликих сільських та міських громад, бо це не відповідає реальному становищу речей.

На зміну цій теорії прийшла господарська (громадсько-господарська) теорія місцевого самоврядування, яка намагалась обгрунтувати статус самоврядної громади як відмінного від держави суб'єкта права та акцентувала на змісті комунальної діяльності.

Її фундаторами були Р. Моль, А. Васильчиков, В. Лешков та інші. Ця теорія організації місцевої влади виникла в результаті поступового розвитку положень теорії прав вільної громади у пристосуванні їх до умов, коли у процесі історичного розвитку ускладнюються правові стосунки між суб'єктами суспільного життя і підвищується роль держави як регулятора цих стосунків. В основі громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування знаходиться запозичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив — це елемент насамперед громадянського суспільства. Місцеве самоврядування — недержавне за своєю природою, має власну компе­тенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме — у місцевих громадських і господарських справах. В ЦІ місцеві справи держава не втручається, і вони вирішуються самими територіальними громадами. Питання ж політичні відносять­ся до компетенції державної влади.

Обидві теорії отримали свій розвиток у громадській (громадівській) теорії місцевого самоврядування. Найвідомішими представниками цієї теорії були В. Лешков та А. Васильчиков. Громадська теорія бачила сутність самоврядування в наданні місце­вій спільноті права самостійно реалізовувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами право завідувати тільки державними справами. Тобто вона виходить з протиставлення територіальної громади державі, громадських інтересів — політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава здійснювали свої власні інтереси. В протиставленні громадських та державних інтересів нібито полягає підстава для повної самостійності орга­нів самоврядування. Якщо органи самоврядування займаються не державними, а виключно громадськими справами, то державі байдуже, як здійснюються ці чужі для неї спрією органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення мають діяти за принципом «дозволено все, що не заборонено законом». Однак громадська теорія, як зазначали її критики, змішувала самоврядні територіальні одиниці з різного роду приватноправовими об'єднаннями (промисловими компаніями, благодійними фондами, об'єднаннями вчених, клубами тощо). Критики цієї теорії звертали увагу на те, що існування таких об'єднань завжди має факультативний характер, а існування місцевих спільнот;

— обов'язковий, а зв’язки бачили в «діяльності самоврядних місцевих общин не доповнення, а саме часткову заміну діяльності державноої».

Будучи привабливою у якості теоретичної конструкції, громадівська теорія є дуже вразливою в науковому та практичному відношенні. По-перше, самоврядування не можна повністю ототожнювати з громадським управлінням, по-друге, положения є достатньо абстрактними та не відповідають реальним фактам. Насправді в бшьшості держав місцеве самоврядування не лише визнане, але й октроюроване державою, а повного невтручання суверенної державної влади у справи комун у світі не icнyє. По-трете, прихильники громадської теорії певним чином виправдовують ті прояви місцевого (мікротериторіального) егоїзму, які мають місце в житті кожної країни i нашої зокрема, особливо в періоди політичної та економічної нестабільності. Адже наявність так званих «природних i невід’ємних прав» свідчить не стільки про автономії, скільки про певний «суверенітет» територіальної громади та и opгaнів. А це вже небезпечно для цілісності держави.

Вищезазначені теорії виходили з протиставлення комунального та державного начал. В 2-й половині XIX ст. громадська теорія з її реалізацією природи людини та її можливостей, ролі освіти в yправлінні суспільством, своїх та «явною переоцінкою консерватизму простих людей», певної іррацю-нальності колективних соціальних сил зійшла з вторичної арени. II місце заступила державна (державницъка) теоія місцевого самоврядування. Пік популярності цієї тeopiї припадае на 70-ті pp. XIX ст .