Надзор и контроль за деятельностью административных органов: контроль вышестоящих органов и надзор прокуратуры.

Законность в государстве должна соблюдаться всеми участниками правоотношений, в том числе и государственными и муниципальными органами, которые наделяются властными полномочиями в отношении граждан и организаций. Как известно, к способам обеспечения законности относятся контроль и надзор. В теме 10 настоящего пособия были подробно изложены позиции относительно их сущности, соотношения и видов. Одной из важных задач любого государства создать оптимальное и эффективное сочетание способов обеспечения законности. В настоящее время имеет место сочетание "внутреннего", "внешнего" контроля за деятельностью государственных органов и надзора прокуратуры. "Внутренний" контроль осуществляется вышестоящими органами за нижестоящими, и, как правило, предполагает наделение вышестоящего органа определенными правами: правом истребования документов, отчетов, правом давать обязательные к исполнению поручения в виде издания нормативных или индивидуальных актов, полномочиями по отмене или приостановлению решений нижестоящих органов, правом привлечения руководителей нижестоящих органов к дисциплинарной ответственности и др. Поскольку конституционно закреплено единство системы органов исполнительной власти в Российской Федерации, то, являясь высшим органом исполнительной власти, Правительство РФ, можно сказать, наделено "внутренними" контрольными полномочиями. Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (Российская газета. 1997г. 23 декабря) Правительство РФ осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. Однако, если в отношении органов исполнительной власти федерального уровня Правительство РФ вправе давать поручения и контролировать их исполнение, вправе отменять и приостанавливать акты федеральных органов исполнительной власти (ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (Российская газета. 1997г. 23 декабря), то в случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Правительство РФ вправе лишь внести предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении их действия (ст. 44 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (Российская газета. 1997г. 23 декабря). Федеральные министерства наделены как координационными, так и контрольными полномочиями в отношении федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в их ведении, с правом отмены противоречащих федеральному законодательству решений федеральных агентств, федеральных служб, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом. Федеральные министры вправе освобождать от должности заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководителей территориальных органов федеральных служб, федеральных агентств и т.д. (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти// Российская газета. 2004. 11 марта, Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти"// Российская газета. 2005. 25 января). В подчинении органов исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня могут находиться территориальные органы, которые являются нижестоящими по отношению к создавшим их органам исполнительной власти, при этом одновременно может иметь место соподчиненность территориальных органов друг другу. Например, районные территориальные органы подчиняются межрайонным или городским территориальным органам, которые в свою очередь подконтрольны региональным территориальным органам, а над ними могут создаваться окружные территориальные органы. В законодательстве содержатся положения о том, что территориальные органы в пределах своих полномочий могут осуществлять контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им в соответствии с федеральными законами полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения (Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти"// Российская газета. 2005. 25 января), но порядок и формы контроля могут быть установлены только федеральными законами и соответствующими соглашениями (Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725 "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти"// Российская газета. 2005. 17 декабря). На практике имеют место ситуации, когда федеральный орган исполнительной власти вместо создания территориального органа передает исполнение части своих полномочий на определенной территории органу исполнительной власти субъекта федерации. В таком случае, за федеральным органом исполнительной власти закрепляются полномочия по контролю за исполнением переданных полномочий, но при этом он не может рассматриваться как вышестоящий орган по отношению к органу исполнительной власти субъекта федерации. Например, контрольные полномочия Росимущества за исполнением Правительством Санкт-Петербурга переданных полномочий по управлению федеральным имуществом, в том числе земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации вытекают из договорных отношений (ст. 4 Соглашения между Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом и Правительством Санкт-Петербурга о передаче Правительству Санкт-Петербурга осуществления части своих полномочий по управлению федеральным имуществом, в том числе земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. N 841// Российская газета. 2005. 31 декабря). Президентский контроль. Система способов обеспечения законности в деятельности государственных органов включает в себя контрольные полномочия Президента России, который в соответствии с Конституцией России участвует в формировании органов исполнительной власти, в частности назначает на должность и освобождает от должности членов Правительства РФ (ст. 83 Конституции Российской Федерации// Российская газета. 1993. 25 декабря), предлагает кандидатуру высшего должностного лица субъекта Федерации и принимает решение об отрешении его от должности (ст.ст. 18, 19, 83 Конституции Российской Федерации// Российская газета. 1993. 25 декабря), назначает на должность и освобождает должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, и их заместители (п.7 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"// Российская газета. 204. 12 марта). Исходя из содержания конституционных и фактических полномочий можно сделать вывод, что Президент РФ по отношению к Правительству России является "вышестоящим" органом, поскольку Правительство РФ осуществляет свою деятельность не только во исполнение Конституции России, федеральных законов, но и во исполнение Указов Президента РФ, а также Президент РФ наделен полномочиями по отмене актов Правительства РФ. Контрольные полномочия предоставлены Президенту РФ в рамках осуществления руководства федеральными органами исполнительной власти, ведающими вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Президенту РФ предоставлены надзорные полномочия также в отношении органов исполнительной власти субъектов федерации, в результате осуществления которых Президент РФ может приостановить действие правовых актов, изданных этими органами, в случае их противоречия Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам или нарушения прав и свобод человека и гражданина, и обратиться в суд для признания их несоответствующими законодательству (ч.2 ст. 85 Конституции РФ// Российская газета. 1993. 25 декабря). Обеспечение деятельности Президента РФ, в том числе и осуществления контрольных полномочий, возложено на Администрацию Президента РФ, которая является государственным органом (Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации"// Российская газет. 2004. 8 апреля). В Администрации Президента РФ создано самостоятельное структурное подразделение - Контрольное управление Президента РФ - которое от имени Президента РФ осуществляет контроль в отношении федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организаций: за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации; за реализацией общенациональных проектов; за исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации; за реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации. В Положении о Контрольном управлении Президента Российской Федерации закреплены полномочия государственных гражданских служащих Администрации Президента РФ при осуществлении контрольных мероприятий (п. 5 Указа Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729 "Об утверждении Положении о Контрольном управлении Президента Российской Федерации// СЗ РФ. 2004. 14 июня. N 24. Ст. 2395). Обеспечение реализации конституционных полномочий Президента РФ, в том числе и контрольных, в пределах федеральных округов, установленных Президентом РФ, осуществляют Полномочные Представители Президента в федеральных округах (Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"// Российская газета. 2000. 16 мая). В качестве органов, осуществляющих "внешний" контроль за соблюдением законности в деятельности административных органов можно назвать представительные органы государственной власти федерального уровня и уровня субъектов федерации, Счетную палату РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ. Прокурорский надзор. Особое место в системе способов обеспечения законности в деятельности административных органов занимает прокурорский надзор. В России роль и значение прокурорского надзора исторически значительно отличается от практики в зарубежных государствах. В настоящее время содержание прокурорского надзора как разновидности государственной деятельности раскрывается в Федеральном законе от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - ФЗ о прокуратуре) (Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. 20 февраля. N 8. Ст. 366). На конституционном уровне не определены задачи и функции органов прокуратуры, в ст. 129 Конституции РФ закреплено лишь, что Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. В ст. 1 ФЗ о прокуратуре достаточно полно определено назначение прокуратуры РФ - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. К сожалению, до сих пор открытым остается вопрос о месте прокуратуры в системе государственных органов, их самостоятельности и независимости от органов входящих в судебную, законодательную, исполнительную ветви власти. Надзорная деятельность органов прокуратуры включает в себя пять самостоятельных направлений (видов) в зависимости от предмета надзора: надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (Глава 1 Раздела 3 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"// Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. 20 февраля. N 8. Ст. 366). В литературе данный вид надзорной деятельности называют "общим" надзором прокуратуры. надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (Глава 2 Раздела 3 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"// Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. 20 февраля. N 8. Ст. 366). надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (Глава 3 Раздела 3 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"// Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. 20 февраля. N 8. Ст. 366). надзор за исполнением законов судебными приставами (Глава 3 Раздела 3 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"// Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. 20 февраля. N 8. Ст. 366). надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (Глава 4 Раздела 3 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"// Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. 20 февраля. N 8. Ст. 366). Надзорные полномочия сотрудников органов прокуратуры отличаются в зависимости от вида прокурорского надзора (Ст. ст. 22, 27, 30, 33 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"// Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. 20 февраля. N 8. Ст. 366). Серьезным отличием прокурорского надзора от иных способов обеспечения законности заключается в особенностях актов прокурорского реагирования.