Структура правового статуса органа исполнительной власти.

Правовой статус органа исполнительной власти составляет значительное число элементов. В связи с этим в литературе выделают целевой блок, структурно-организационный и компетенционный блок. См. Бондаренко А.А. Понятие и сущность административно-правового статуса органа исполнительной власти // Административное и информационное право: Состояние и перспективы развития /Отв. ред. Н. Ю. Хаманева, И. Л. Бачило. М.,2003. СС.??. Указанные блоки легко выявить в положении об органе исполнительной власти или в ином нормативном правовом акте, определяющем правовой статус органа. Целевой блок включает элементы, определяющие наименование органа и место в системе государственного аппарата. Зачастую уже само по себе наименование определяет место органа в общей системе, предопределяет его основные функции и характер деятельности, относит его к определенному виду органов. Например, традиционно считается, что министерство - это единоначальный центральный орган исполнительной власти отраслевой компетенции. Наименование органа специальной или отраслевой компетенции определяет сферу его деятельности. Место в системе государственных органов определяется указанием на вышестоящий орган и на органы, находящиеся в подведомственности (подчинении). Элементами структурно-организационного блока определяется порядок формирования, характер внутреннего управления и структура. Порядок формирования определяется местом в системе государственных органов и содержит указание на субъектов, уполномоченных осуществлять назначение должностных лиц государственного органа. Характер внутреннего управления определяет единоначальный (иерархический) либо коллегиальный порядок принятия решений по реализации компетенции органа, а структура определяет состав руководящих и иных подразделений. Ключевым блоком является компетенция государственного органа, определяющая правовой статус органа во взаимоотношениях с субъектами вне системы государственной администрации, т.е. определяющая основное содержание его деятельности. Компетенция состоит из функций (основных задач и направлений деятельности органа), предметов ведения (сфер или областей деятельности) и полномочий (прерогатив, право-обязанностей). Подробнее см. 13.

12. Понятие компетенции и ее правовое содержание.

Компетенция органа исполнительной власти, как указывалось выше (см. 11) включает в себя предметы ведения, функции (задачи) и полномочия. Предметы ведения представляют собой сферы государственной и общественной жизни, на которые он должен оказывать упорядочивающее воздействие. Функции (задачи) - это направления деятельности органа исполнительной власти. Из функций вытекают полномочия органа. Полномочия органа исполнительной власти - основной, ключевой элемент компетенции, представляющий собой ядро публично-правового статуса такого органа. Полномочия государственного органа обеспечивают реализацию его функций. Полномочия имеют сходство с субъективным правом - юридически закрепленной возможностью совершать определенные действия, в том числе требовать определенного поведения от других лиц, - однако имеют и существенные отличия. Отличия состоят в том, что если реализация субъективного права возможна по усмотрению (воле) его обладателя, то реализация полномочий выступает одновременно и обязанностью, т.к. орган создается именно с целью их реализации. Полномочия - это права по отношению к подвластным субъектам (в том числе по отношению к частным лицам) и обязанности по отношению к вышестоящему органу, а в конечно счете - по отношению к государству. Среди полномочий органов исполнительной власти можно выделить: исполнительно-распорядительные, то есть полномочия по принятию управленческих решений. нормотворчески е, то есть полномочия по изданию нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к ведению органа исполнительной власти. контрольные, то есть полномочия по проверке соответствия деятельности подконтрольных субъектов установленным нормам и правилам. правоохранительные, то есть полномочия по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, производства дознания и следствия, поддержанию уголовного обвинения в суде, а также деятельности по профилактике и пресечению противоправных действий. юрисдикционные, то есть полномочия органов по разрешению споров о праве, а также по привлечению к административной ответственности. внутренние, то есть полномочия определять свою структуру, порядок работы, а также решать кадровые вопросы. Обязательным признаком органа исполнительной власти является наличие внутренней, а также исполнительно-распорядительной компетенции (для контрольных органов - контрольной компетенции). Характер государственного управления предполагает наличие у органов и должностных лиц возможности принимать управленческие решения по своему усмотрению исходя из фактически сложившихся обстоятельств. Такая возможность именуется административным усмотрением или дискрецией. Административное усмотрение, как и государственное управление в целом, носит подзаконный характер, то есть орган и должностное лицо могут принять только решения исключительно в рамках закона, в случаях, предусмотренных законом, или актами вышестоящих органов и должностных лиц. Дискреция характерна главным образом для исполнительно-распорядительных и внутренних полномочий. Очевидно, что достижение одного и того же результата управленческой деятельности (как и любой другой) может быть достигнуто разными способами, выбор которых не может быть детально регламентирован. Орган и должностное лицо исполнительной власти несут ответственность прежде всего за результаты своей деятельности. Одним из направлений административной реформы в настоящее время является формализация параметров, по которым оценивается органов и должностных лиц. Фактически государство ставит перед органами исполнительной власти задачи в рамках единой государственной политики, даются материальные и финансовые средства, контролируется полученный результат. В части достижения результата декларируется самостоятельность органов исполнительной власти. Современная рыночная экономика дает органам исполнительной власти широкий инструментарий мер упорядочивающего воздействия на различные сферы жизни государства и общества. Зачастую меры экономического стимулирования, привлечение частных структур к решению государственных задач (так называемый аутсорсинг), частно-государственное партнерство дают более существенные результаты, чем традиционная исполнительно-распорядительная деятельность. При этом необходимо иметь ввиду, что расширение дискреции в деятельности органов исполнительной власти должно сочетаться с повышением персональной ответственностью должностных лиц. Что касается ответственности органа исполнительной власти, ее следует понимать в позитивном и негативном смысле. Ответственность органа в позитивном смысле - это его обязанность осуществлять свои полномочия надлежащим образом. Ответственность в негативном смысле - это обязанность претерпеть неблагоприятные последствия в связи с нарушением правовых норм. Орган исполнительной власти, как таковой, субъектом ответственности не является, во всяком случае, никаких санкций действующее законодательство по отношению к нему не устанавливает. Ответственность несут должностные лица, посредством деятельности которых орган реализует свои полномочия, прежде всего это относится к руководителю органа. К ним может быть применена уголовная, административная и дисциплинарная ответственность. На практике существуют случаи, когда орган исполнительной власти привлекается к ответственности как обычная организация (например, за неправильное исчисление подоходного налога с его служащих, за нарушение требований пожарных или санитарных норм и т.д.), однако в этом случае речь не идет о реализации публично-правовых элементов его статуса (компетенции).

Делегирование полномочий.

Делегирование полномочий органа исполнительной власти - это передача полномочий от одного органа другому. По общему правилу, делегирование полномочий допускается только для высших органов исполнительной власти общей компетенции (например, Правительства РФ), поскольку эти органы несут ответственность за реализацию всех полномочий исполнительной власти соответствующего уровня и организуют их осуществление. Для других органов делегирование как правило невозможно, если это специально не предусмотрено нормативными правовыми актами. Среди таких возможностей действующее законодательство допускает два. Первая- передача полномочий федеральными органами исполнительной власти полномочий создаваемым этими органами своим территориальным органам. При распределении полномочий между центральным аппаратом федерального органа исполнительной власти и его территориальными органами полномочия сохраняются у одного ведомства, но их осуществление распределяется по территории страны в целях приближения субъекта принятия решений к объекту управления. Вторая - это передача полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по соглашению между ними в соответствии со статьей 268 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Очевидно, что сторонами соглашения необходимо считать федеральный орган исполнительной власти и высшей исполнительный органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Определение полномочий органов исполнительной власти относится к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а не высшего должностного лица. Между тем, в соглашении определяются полномочия конкретного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Впоследствии во исполнение заключенного соглашения необходимо будет внести изменения в положение о соответствующем органе, что также относится к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что органы исполнительной власти, между которыми предполагается осуществить передачу полномочий, сами не принимают окончательного решения о передаче полномочий. Решение принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), то есть вышестоящими органами и должностными лицами. Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий. Из смысла указанной нормы вытекает, что федеральный орган исполнительной власти продолжает нести ответственность за осуществление своих полномочий, преданных на региональный уровень. В этих условиях федеральный орган исполнительной власти должен осуществлять всеобъемлющий контроль за осуществлением переданных полномочий. Характерно, что законодатель не упоминает о контроле и ответственности за осуществление полномочий при обратной передаче полномочий с регионального уровня на федеральный. С учетом сложившейся в Российской Федерации систему взаимоотношений органов власти разных уровней достаточно сложно урегулировать вопрос о контроле региональных органов за действиями федеральных, еще сложнее практически реализовать такой контроль. Таким образом, передача полномочий с регионального уровня на федеральный крайне затруднена и практически невозможна.