Законодательство рф об административных правонарушениях.

Состав законодательства об административных правонарушениях Административная ответственность остается единственным институтом административного права, законодательная основа которого на федеральном уровне кодифицирована. Основным, системообразующим актом в области административной ответственности выступает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 195-ФЗ (СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1) (далее - Кодекс, КоАП). В соответствии с положениями этого Кодекса (ст.1.1, 1.3), административная ответственность может предусматриваться федеральными законами и законами субъектов РФ. Подобное распределение правового регулирования между РФ и субъектами не может не вызывать сомнений с конституционно-правовой точки зрения. Если применение мер ответственности расценивать как ограничения прав частных лиц, то в соответствии со ст. 55 ч.3 Конституции РФ они должны предусматриваться только федеральным законом. Законодатель, однако, исходил из другой логики толкования Конституции. Административное законодательство по природе своей предполагает определенные ограничения прав частных лиц, однако ст. 72 Конституции РФ относит административное и административно-процессуальное законодательство к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Следовательно, административная ответственность, как и любой другой институт административного права, может быть предметом регулирования на уровне субъектов РФ. Другая проблема носит более прикладной характер и связана с распределением предметов ведения в области регулирования административной ответственности. Ст. 1.3 КоАП РФ исчерпывающим образом определяет предметы ведения РФ, позволяя субъектам осуществлять нормативное регулирование за пределами федеральных предметов ведения. Однако при этом к федеральному ведению отнесено установление ответственности за по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение федеральных нормативно-правовых актов. В ряде случаев это приводит к неоправданному ограничению нормотворческой самостоятельности субъектов РФ. Нормы КоАП РФ предусматривают подведомственность дел по составам федерального Кодекса федеральным органам исполнительной власти. Следовательно, в том случае, если правонарушение совершается в субъекте РФ и затрагивает исключительно отношения регионального уровня (исполнение бюджета субъекта, передача информации из одного органа государственной власти субъекта в другой) реализовать меры ответственности можно только путем обращения к федеральным органам государственной власти. В Определении Конституционного Суда РФ от 08.04.2004 N 137-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о проверке конституционности статей 15.14, 15.15, 15.16 и 23.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 6) такая ситуация была признана недопустимой. Конституционный Суд пришел к выводу, что субъекту РФ должны быть предоставлены нормотворческие полномочия по воспроизведению в своем законодательстве диспозиции норм КоАП РФ, устанавливая подведомственность органам власти субъекта рассмотрения дел по таким составам в отношении, в частности, бюджета соответствующего субъекта или в иных случаях регионального уровня правонарушений. Зачастую составами, предусмотренными КоАП, не охватываются все возможные варианты объективной стороны правонарушения. Вопрос о том, вправе ли субъекты РФ в этом случае дополнить составы КоАП (исключая дублирование ответственности) в своих законодательных актах, получает неоднозначное решение в судебной практике (см. Мицкевич Л. А. Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях // Административная ответственность: Вопросы теории и практики / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: ИГП РАН,2004.). Позиция Верховного Суда РФ, выраженная в Постановлении Пленума от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6), не допускает подобного нормотворчества субъектов РФ. Во всех случаях, когда речь идет либо об охране отношений, которые уже получили защиту в КоАП РФ, либо о применении ответственности за нарушение федеральных нормативно-правовых актов, субъекты устанавливать ответственность в своих нормативных актах не должны. На практике это приводит к отсутствию ответственности за правонарушения, законодательная реакция по пресечению которых на уровне субъектов могла бы быть более оперативной, нежели на федеральном уровне. Кроме того, сами законотворческие полномочия субъектов оказываются при таком подходе весьма ограниченными, поскольку федеральное законодательство, хотя бы на уровне общих принципов или рамочного правового регулирования вторгается практически в любую сферу законодательства. Наконец, при разграничении предметов ведения в области правового регулирования административной ответственности КоАП (ст.1.3) относит все общие вопросы и принципы, как и порядок привлечения к административной ответственности, к федеральному уровню правового регулирования. В то же время ст. 4.2 КоАП РФ предусматривает возможность установления смягчающих ответственность обстоятельств в законодательстве субъектов РФ. Это можно рассматривать как исключение из общего правила, хотя возможность установления таких исключений должна была бы учитываться и в ст.1.3, а можно расценить и как несогласованность положений разных статей КоАП. Федеральное законодательство об административной ответствености Федеральное законодательство об административной ответственности в соответствии со статьей 1.1 КоАП должно полностью быть инкорпорировано в этот Кодекс. В частности, это должно обеспечить единую процедуру привлечения к административной ответственности. Реализуя эту императивную норму, Федеральный закон от 30.12.2001 N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях" (СЗ РФ. 2002, N 1 (ч. 1), ст. 2) признал утратившими силу многие положения федеральных законов, устанавливавшие меры административной ответственности. Однако далеко не все законы, предусматривавшие административную ответственность, были отменены. Сохранили свою силу положения Налогового кодекса РФ (Раздел VI Первой части), статей 85-87 Федерального закона от 21.07.1997 N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" (СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591), статьи 27 Федерального закона от 15.12.2001 N 167-ФЗ Об обязательном пенсионном страховании (СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4832), статьи 74 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" (СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790), входящие практически в прямое противоречие с положениями ст. 15.26 КоАП РФ и ряд других положений. Судебные органы практически сразу встали на позицию игнорирования положения ст.1.1 КоАП, продолжая параллельно применять нормы и КоАП, и указанных законов, в ряде случаев используя разные процедуры привлечения к ответственности, не ограничивая размеры штрафов предельными размерами, установленными в КоАП и т.д.. Такая позиция была сформулирована, в частности, в отношении Налогового кодекса в Постановлении Пленума ВАС от 27.01.2003 2, "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (Вестник ВАС РФ. 2003. N 3) и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5, а в отношении Федерального закона "Об исполнительном производстве" - в Определении Конституционного Суда РФ от 04.12.2003 N 443-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда Хабаровского края о проверке конституционности пункта 3 статьи 73, пунктов 1, 2 и 4 статьи 85 Федерального закона "Об исполнительном производстве" (Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 3). В теории это стало дополнительным аргументом отмежевания от административной ответственности налоговой ответственности как самостоятельного вида ответственности (Винницкий Д.В. Проблемы разграничения налоговой и административной ответственности // Хозяйство и право. 2003. 5. СС. 111-114), отнесения ответственности по Федеральному закону "Об исполнительном производстве" к процессуальной ответственности, несмотря на её реализацию не судом, а должностными лицами органов исполнительной власти. Для подобных выводов нет необходимых оснований. Предусмотренные перечисленными законами меры ответственности следует относить к административной ответственности руководствуясь сущностными, содержательными критериями, а небрежность законодателя не должна становиться основанием для пересмотра устоявшихся в науке представлений о видах юридической ответственности. Законодательство субъектов РФ Законодательство субъектов РФ в области административной ответственности получило полноценное развитие только после вступления в силу действующего КоАП РФ. К предметам ведения субъектов фактически относится установление составов нарушений собственного регионального законодательства, установление подведомственности производства по этим составам и создание специальных органов для рассмотрения дел об административных правонарушениях. На уровне ряда субъектов законодательство об административной ответственности кодифицировано, в других - носит разрозненный характер. Кодификация на практике ограничивается тем, что никаких общих положений в отношении своих мер ответственности субъект РФ предусмотреть не может. Следовательно, кодификация носит исключительно технический характер. Действие законодательства об административных правонарушениях во времени и в пространстве При привлечении к административной ответственности применяется материально-правовая норма (устанавливающая состав административного правонарушения), которая действовала в момент совершения правонарушения, кроме случаев, когда позднее, во время производства по делу, был принят закон, смягчивший ответственность. Процедурные нормы применяются те, которые действуют на момент их применения (ст. 1.7 КоАП). Основная проблема принципов действия законодательства об административных правонарушениях во времени заключается в возможности самостоятельного изменения закона, устанавливающего ответственность (именно о таких нормах идет речь в ст. 1.7 КоАП и того нормативного акта, за нарушение которого установлена ответственность. Изменение и даже отмена последнего не может считаться ни улучшением, ни ухудшением положения лица, привлекаемого к административной ответственности, поскольку на такие нормативные акты принцип ст. 1.7 КоАП не распространяется. Законодательство об административных правонарушениях действует по месту совершения правонарушения. Если ответственность установлена законом субъекта РФ, то она наступает только в случае совершения правонарушения на территории этого субъекта. В то же время ряд положений валютного законодательства, за нарушение которых ответственность предусмотрена КоАП РФ, предусматривают обязанности для резидентов РФ за рубежом. В этом случае законодательство об административных правонарушениях фактически действует по персональному, а не территориальному принципу.