Контрольно-надзорная деятельность за гражданами и организациями.

Контрольно-надзорная деятельность государственных органов за гражданами и организациями имеет свои существенные особенности: Во-первых, отсутствуют отношения организационного подчинения, следовательно, если гражданину не предписано законом или принятым в соответствии с ним нормативно - правовым актом определенное правило поведения, то властный субъект не может издать обязывающий его индивидуальный правовой акт. Во-вторых, властный субъект осуществляет контрольно-надзорные мероприятия только в нормативно определенной однородной сфере деятельности (например, налоговый контроль, таможенный контроль, валютный контроль, санитарно-эпидемиологический надзор и т.п.). В-третьих, набор контрольно-надзорных мер, приемов, способов нормативно определен, и властный субъект не имеет права применять меры, приемы, способы, не предусмотренные для данного вида контроля (надзора) (например, истребование документов, взятие проб, посещение объектов подконтрольного субъекта и т.д.). В-четвертых, цель контрольно-надзорной деятельности - проверка соблюдения законодательства, а не "поиск нарушителей". К сожалению, на практике, нередко, в связи с "профессиональной деформацией" конкретных должностных лиц, ведомственными установками, особенностями оценки эффективности деятельности в зависимости от количества обнаруженных нарушений и т.п. при проведении проверок преобладает "обвинительный характер". В-пятых, в результате проведения контрольно-надзорных мероприятий и выявления нарушений граждане или организации могут привлекаться к юридической ответственности или к ним применяются иные меры государственного принуждения в соответствии с федеральным законодательством. В-шестых, предусматривается возможность оспаривания, как в судебном, так и во внесудебном порядке действий и решений должностных лиц, осуществленных в результате контрольно-надзорной деятельности, а также возможность возмещения вреда, причиненного незаконными действиями. Нормативно-правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности в разных сферах государственного управления и в отношении разных подконтрольных субъектов существенно отличается. Контрольно-надзорная деятельность в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей В целях защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственного контроля (надзора) был принят Федеральный закон от 26 декабря 2008 года 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)". Данным законом установлены принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), в частности, установлены требования к содержанию распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю; общая продолжительность проведения проверок; периодичность проведения плановых проверок; основания проведения внеплановых проверок; порядок оформления результатов проверок. Однако вышеупомянутый закон распространяется не на все виды контрольно-надзорной деятельности в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Его положениями непосредственно ограничено применение в отношении разных видов деятельности, некоторые из которых будут рассмотрены ниже. Государственный строительный надзор Законодательной основой государственного строительного надзора является ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Порядок осуществления надзорной деятельности регулируется подзаконными нормативно-правовыми актами (например, Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации". Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации. Задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком (далее - подрядчик), нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ (далее - работы) требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов (далее - иные нормативные правовые акты) и проектной документации. Государственный пожарный надзор Законодательной основой проведения государственного пожарного надзора является Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", а само проведение контрольно-надзорных мероприятий урегулировано подзаконными нормативно-правовыми актами (например, Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. N 820 "О государственном пожарном надзоре"; Приказ МЧС РФ от 17 марта 2003 г. N 132 "Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации"). Государственный пожарный надзор - деятельность по проверке соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности, предусмотренных законодательством, и принятие мер по результатам проверки. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор В основе государственного санитарно-эпидемиологического надзора лежат положения Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", направленные на обеспечение реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, которые конкретизируются в подзаконных нормативно - правовых актах (например, Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. N 569 "О Положении об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации") Государственный санитарно-эпидемиологический надзор - деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания. Основными задачами государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации являются профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения Российской Федерации, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, а также гигиеническое воспитание и обучение граждан. Государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства, законодательства о занятости населения, об альтернативной гражданской службе Основы государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства, законодательства о занятости населения, об альтернативной гражданской службе закреплены в различных источниках, это и Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ, и Закон РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" и Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе". Полномочиями по контролю и надзору за соблюдением гражданами и организациями положений, закрепленных в вышеперечисленных законах и принятых в соответствии с ними нормативно-правовых актах наделена, Федеральная служба по труду и занятости. Предмет ее контрольно-надзорной деятельности конкретизирован в Постановлении Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 324 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости", и заключается в осуществлении государственного надзора и контроля за соблюдением: трудового законодательства и нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве; обеспечения государственных гарантий в области занятости населения; приема на работу инвалидов в пределах установленной квоты; регистрации инвалидов в качестве безработных; прохождения гражданами альтернативной гражданской службы и увольнения с нее. Государственный надзор (контроль) за соблюдением прав потребителей Нужно отметить, что в целях оптимизации системы органов исполнительной власти полномочия по государственному надзору (контролю) за соблюдением прав потребителей так же предоставлены Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Данный орган осуществляет: государственный контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей; контроль за соблюдением правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг. Помимо ГК РФ, права потребителей закреплены в Законе РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей" и других нормативно-правовых актах. Нужно отметить, что государственный надзор (контроль) за соблюдением прав потребителей, как и за соблюдением трудового законодательства, законодательства о занятости населения, об альтернативной гражданской службе осуществляется с соблюдением Федерального закона от 26 декабря 2008 года 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)".

Мониторинг.

Мониторинг представляет собой систему наблюдений, анализа, оценки и прогноза изменений состояния подконтрольных объектов. Объектами могут быть природные ресурсы (водные, лесные объекты), отрасли народного хозяйствования, качество товаров народного потребления, качество продуктов питания, здоровье человека, экономические процессы и т.д. Мониторинг осуществляется в следующих целях: своевременное выявление и прогнозирование развития негативных процессов, влияющих на качество и состояние объектов; разработки и реализация мер по предотвращению негативных последствий этих процессов; оценка состояния объекта и эффективности осуществляемых мероприятий по охране объектов; выявление причинно-следственных связей между состоянием объекта и воздействием внешних факторов; информационное обеспечение управления в области использования и охраны объектов, в том числе в целях государственного контроля и надзора за использованием и охраной объектов. Меры, которые включает в себя мониторинг: регулярные наблюдения за состоянием объектов, количественными и качественными показателями их состояния; сбор, обработку и хранение сведений, полученных в результате наблюдений; внесение сведений, полученных в результате наблюдений, в специальные реестры; анализ, оценку и прогнозирование изменений состояния объектов, количественных и качественных показателей состояния объектов. В зависимости от целей и территории наблюдения мониторинг подразделяется на федеральный, региональный и локальный и осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами. Если говорить о соотношении контрольно - надзорной деятельности и деятельности по мониторингу, то необходимо обратить внимание на следующие моменты: если целью контрольно-надзорной деятельности является проверка соблюдения законности подконтрольным субъектом, то целью мониторинга является констатация фактического состояния объекта и оценка отклонения его характеристик от заданных параметров, контроль и надзор всегда персонифицирован, т.е. проверяется конкретный субъект правоотношений, а мониторинг осуществляется в отношении объектов, которые могут и не иметь связи с конкретными субъектами правоотношений, отдельные меры, осуществляемые при мониторинге и контрольно-надзорной деятельности (ведение реестров), могут внешне совпадать, но направлены на различный результат (сбор и регистрация информации об объектах или сбор и регистрация информации о субъектах). при обнаружении нарушений в результате проведения контрольно-надзорных мероприятий принимаются меры по привлечению к ответственности подконтрольного субъекта. Отклонение характеристик объекта от заданных параметров может и не быть связано с правонарушениями. Кроме того, в отличие от контрольно -надзорной деятельности мониторинг не связан с применением мер принуждения или с изданием правовых актов обязывающего характера. Представляется, что результаты мониторинга, связанные с выявлением отклонений объекта от заданных параметров, можно рассматривать как предпосылку для проведения контрольно-надзорных мероприятий в целях проверки законности деятельности конкретных субъектов, оказывающих влияние на состояние объекта. В настоящее время на федеральном уровне, в большинстве случаев, федеральные службы наделяются одновременно полномочиями по проведению мониторинга в определенной сфере деятельности и по осуществлению контрольно-надзорной деятельности. Кроме того, создаются органы исключительно для проведения мониторинга, например, Федеральной службе по финансовому мониторингу19, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды20. Поскольку мониторинг не связан с изданием односторонних властных решений, то осуществление этой деятельности может быть передано государственным и негосударственным организациям. Например, в Санкт-Петербурге государственный экологический мониторинг осуществляет Санкт-Петербургское государственное геологическое унитарное предприятие "Специализированная фирма "Минерал"21.

Статистический учет.

Для принятия любого управленческого решения субъекту управления необходимо обладать достоверной информацией. Одним из способов собирания и упорядочения информации является учет. В литературе учет рассматривается как одна из функций управления, наравне с контролем (Проблемы общей теории социалистического государственного управления. М., 1981. С. 104-106). Согласно общей теории государственного управления учет может осуществляться как в форме измерений, так и в форме регистрации подлежащих подсчету единичных событий, не поддающихся измерению. Учетная информация суммируется посредством статистической отчетности - первичного обобщения, еще не имеющего характера оценки. История учета развивается в противоборстве двух тенденций: к максимальному охвату событий, поддающихся измерению и регистрации, и, наоборот, к ограничению показателей учета (Государственное управление в СССР в условиях научно-технической революции. М., 1978. С. 40-43). Статистический учет можно определить как деятельность уполномоченных государством субъектов по фиксации и обработке предусмотренных законодательством сведений об определенных объектах и субъектах в целях осуществления государственного управления. Объекты и объем учетной деятельности весьма разнообразны и зависят от ее целей, которые в свою очередь зависят от задач государства в конкретный исторический период. Чаще всего учетная деятельность рассматривается как составная часть контрольно-надзорной деятельности, поскольку, как правило, сбор информации от граждан и организаций осуществляется через нормативное обязывание, и для обеспечения исполнения обязанностей гражданами и организациями органы исполнительной власти наделяются властными полномочиями по применению мер принуждения в случае непредоставления информации для ведения учета или неверного ведения учета. Например, бухгалтерский учет введен для: формирования полной и достоверной информации о деятельности организации и ее имущественном положении, необходимой внутренним пользователям бухгалтерской отчетности - руководителям, учредителям, участникам и собственникам имущества организации, а также внешним - инвесторам, кредиторам и другим пользователям бухгалтерской отчетности; обеспечения информацией, необходимой внутренним и внешним пользователям бухгалтерской отчетности для контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации при осуществлении организацией хозяйственных операций и их целесообразностью, наличием и движением имущества и обязательств, использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами; предотвращения отрицательных результатов хозяйственной деятельности организации и выявление внутрихозяйственных резервов обеспечения ее финансовой устойчивости22. Кроме того, ведение учета необходимо и для предоставления государственных услуг для принятия верных решений при распределении материальных и иных ресурсов. Например, в Федеральном законе от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования"23 закреплено понятие - индивидуальный (персонифицированный) учет - организация и ведение учета сведений о каждом застрахованном лице для реализации пенсионных прав в соответствии с законодательством Российской Федерации.