II. Деятельность по управлению государственным имуществом.

1. Состав государственного имущества. Федеральное имущество и имущество субъектов РФ Единого комплекса государственного имущества в Российской Федерации не существует, поскольку самостоятельным правом собственности может обладать как Российская Федерация в целом (федеральное имущество), так и отдельные субъекты РФ (имущество субъектов РФ) (ст.241 ГК РФ). Разграничение единой в прошлом государственной собственности в Российской Федерации проходило в течение многих лет и этот процесс сегодня нельзя считать завершенным. Среди самых общих правовых актов, регламентировавших этот вопрос, можно назвать: Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. ст. 89); ст. 26.11 Федерального закона от 6.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005); ст. 154 (п.11) Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607). Установленные этой статьей правила передачи государственного имущества между Российской Федерацией и субъектами стали предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который в Постановлении от 30.06.2006 N 8-П (СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3117) признал их соответствующими Конституции РФ, подтвердив публично-правовой характер отношений по поводу управления государственным имуществом (пп. 2.1, 2.2 мотивировочной части). Во всех перечисленных выше нормативных актах федеральный законодатель опирался на один принцип, который вытекает из нормативно закрепленных целей использования государственного имущества (см. след.): разграничение государственного имущества должно следовать разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. В случае изменения предметом ведения или перераспределения полномочий необходимо перераспределение государственного имущества. Распределение между Российской Федерацией и субъектами земельных участков осуществлялось утратившим силу к настоящему времени Федеральным законом от 17.07.2001 N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060). Общими положениями законодательства о разграничении прав на государственное имущество не ограничивается и возможность общей долевой собственности РФ и субъектов на какие-то объекты недвижимости. Например, объекты концессионных соглашений создаваемые в результате совместного участия РФ и субъектов РФ в качестве концедентов, могут находиться в общей долевой собственности, доли в которой будут определяться участие каждого из публичных субъектов. Ограничение содержится только в отношении унитарных предприятий. Положения ст. 2 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (СЗ РФ. 2002, N 48, ст. 4746) запрещают создание государственных унитарных предприятий на основе объединения федерального имущества и имущества субъектов РФ. Объекты государственного имущества Среди объектов, попадающих под режим административно-правового регулирования управления государственным имуществом, можно выделить: земля и другие природные ресурсы; иные объекты недвижимого имущества (здания, строения и сооружения, в том числе специального назначения - предназначенные для нужд обороны и безопасности, используемые для размещения государственных органов и иных государственных организаций и используемые для социальных целей - жилищный фонд; водные и воздушные суда); объекты инфраструктуры (транспортные объекты, объекты коммунального обслуживания); акции и другие ценные бумаги, по которым может быть получен доход и из которых возникают права на участие в управлении соответствующими хозяйственными обществами; объекты культурного наследия, информация и объекты интеллектуальной собственности; драгоценные металлы и другие валютные ценности; иные объекты движимого имущества - например, транспорт, оргтехника и средства связи, мебель и другие объекты, используемые для обеспечения деятельности государственных организаций. Ряд указанных объектов может находиться только в государственной собственности (они ограничены в гражданском обороте в соответствии с ч. 2 ст.129 ГК РФ). Это относится, в частности, к недрам и некоторым иным природным ресурсам, наркотическим средствам и психотропным веществам, атомному оружию и иным видам тяжелого вооружения. Указанные объекты государственного имущества могут быть закреплены за государственными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, за казенными предприятиями или государственными учреждениями на праве оперативного управления, а могут непосредственно входить в состав государственного имущества (казны). Административные отношения по поводу денежных средств, находящихся в государственной собственности, регулируются отдельной отраслью права - финансовым правом.

2. Цели использования государственного имущества. В гражданском обороте государство обладает специальной, а не общей правоспособностью. Это накладывает ограничения в том числе и на состав государственного имущества и цели его использования. Такие ограничения не предусмотрены гражданским законодательством, однако они достаточно определенно сформулированы в нормах публичного права. Общими положениями законодательства об управлении государственным имуществом - приведенными выше нормами Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1, ст. 26.11 Федерального закона от 6.10.1999 N 184-ФЗ и ст. 154 (п.11) Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ предусмотрено, что в государственной собственности может находиться только то имущество, которое необходимо для осуществления полномочий государственных органов. К нему относится имущество, непосредственно связанное с обеспечением деятельности государственных органов (например, здание, в котором размещен этот орган), а также имущество, необходимое для выполнения функций государственных органов, например, для оказания государственных услуг. Ограничены законом и условия создания государственных унитарных предприятий: п. 4 ст.8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ определяет исчерпывающий перечень таких условий. Исходя из положений п.11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ имущество, которое не требуется государству для выполнения его государственных функций должно быть передано в собственность другого публично-правового образования (например, из федеральной собственности - в собственность субъектов РФ или муниципальных образований), если это необходимо для выполнения функций его органов. Если это не требуется, в частности, в связи с отсутствием имущественно необеспеченных функций, такое имущество должно быть в обязательном порядке приватизировано. Самой большой проблемой реализации этих правовых принципов остается то, что сам публичный субъект принимает решения о необходимости сохранения в его собственности того или иного объекта имущества. В судебном порядке передачу имущества потребовать нельзя, во всяком случае закон возможности рассмотрения таких дел в суде не предусматривает. Если бы даже это было предусмотрено, то публичный субъект мог бы только потребовать передачи объекта в свою собственность, ссылаясь на наличие необходимых имущественно не обеспеченных функций, а потребовать приватизации не смог бы в любом случае. Частные лица также не могут потребовать приватизации, так как для обращения в суд у них не имеется необходимого юридически значимого субъективного интереса, а следовательно - и права потребовать приватизации. В результате в государственной собственности находится большое количество имущества (а) "про запас" - на случай, если это имущество окажется необходимым в связи с расширением государственного аппарата, и (б) которое используется для извлечения прибыли путем, например, сдачи этого имущества в аренду. Наполнение государственного бюджета за счет таких платежей возможно только в случае, если одновременно выполняются какие-то социально значимые функции. Например, если нежилое помещение сдается в аренду лицам творческих профессий для устройства мастерских, учреждениям культуры или образования для оказания государственных услуг населению и т.д. Стремление государства извлекать хозяйственную выгоду из использования его имущества игнорирует социальную природу государства и недопустимо. Практика последних лет показывает, что Российская Федерация в целом стремится к сокращению находящегося в её собственности имущества. Для примера можно привести количество федеральных государственных унитарных предприятий. В 1999 году их было почти 14 тысяч (см. Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 N 1024 "О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации"), к 2005 году сохранилось только 9 тысяч, и в течение нескольких лет предполагалось дальнейшее сокращение более трети (37,2%) от оставшихся. Правда, приватизация ГУПов иногда может носить формальный характер: в результате акционирования сохранение в руках государства всех 100% акций считается приватизацией имущества ГУПа, поскольку государство утрачивает право собственности на него, однако сохраняет при этом полный контроль за хозяйственной деятельностью приватизированного предприятия.

3. Разграничение сфер административно-правового и гражданско-правового регулирования. Сложно провести четкую границу между административными и гражданско-правовыми отношения в сфере управления государственным имуществом. Право собственности по гражданскому законодательству предоставляется государству на основании ст. 124 ГК РФ как участнику гражданского оборота, и с частно-правовой точки зрения государство может быть представлено как обычный собственник, обладающий правом владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в его собственности. Однако в отличие от иных участников гражданского оборота, реализация правомочий собственника государством считается одним из видов его публично-правовой деятельности, так как государство подчиняется особому режиму правового регулирования в целях обеспечения выполнения им своих социальных функций. Полномочия органов, реализующих правомочия собственника от имени государства, и порядок их осуществления определяются нормами публичного права и носят публично-правовой характер. Разумеется, можно, как предлагают иногда цивилисты, считать государство обычным собственником для целей реализации его права собственности вовне, т.е. в отношениях с другими участниками гражданского оборота, а приватизацию можно считать куплей-продажей. Однако принятие государством решения о приватизации и отношения в процессе реализации этого решения до стадии заключения гражданско-правового договора носят характер административных. Реализация правомочий государства по использованию имущества также носит административно-правовой характер: административные отношения складываются, в частности, между государственным органом и подведомственным ему учреждением при передаче учреждению необходимого имущества и установлении режима его использования. Независимо от того, имеет ли место гражданско-правовой договор (например, при приватизации имущества) или речь идет о реализации правомочий собственника без такого договора, в любом случае издается административный правовой акт, властным решением уполномоченного органа решающий судьбу имущества. В случае, если речь идет о намерении приватизировать имущество (издание плана приватизации), реализация правомочий собственника обретает форму сложного юридического состава, в случае наделения имуществом государственного учреждения гражданское вещное право оперативного управления возникает непосредственно из акта государственного органа, а не сделки. Такая ситуация учитывается и гражданским законодательством, которое предусматривает сделки и акты государственных органов как самостоятельные основания возникновения гражданских прав (ст.8 ГК РФ).

4. Органы, осуществляющие управление госимуществом. Управление государственным имуществом ("государственной собственностью") относится к компетенции органов исполнительной власти. На федеральном уровне эти полномочия закреплены за Правительством РФ в статье 114 (пункт "г" части 1) Конституции РФ и в статье 14 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Органы законодательной власти вправе лишь устанавливать порядок и условия управления государственным имуществом, т.е. принимать нормативные акты в отношении всех или индивидуально не определенной части объектов государственного имущества, и осуществлять контроль за их соблюдением. Однако органам законодательной власти не предоставляется права принятия распорядительных решений в отношении отдельных объектов государственного имущества. Такие решения вправе принимать только органы исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией. Разграничение полномочий органов законодательной и исполнительной власти было предметом спора, который рассматривался в 1999 году Конституционным Судом РФ. Конституционный Суд в Постановлении от 20.07.1999 N 12-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3989) пришел к следующим выводам. Из положений Конституции РФ следует, что законодатель вправе определять порядок управления федеральной собственностью, а также объем и пределы осуществления права собственности - владения, пользования и распоряжения федеральным имуществом, в том числе возможность его отчуждения, основания и порядок отчуждения. При этом законодатель вправе предусмотреть критерии и порядок отнесения отдельных объектов к особо важным, отчуждение которых возможно на основе принятия специального федерального закона. Аналогичным образом строится и распределение полномочий между органами законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ. Согласно положениям Федерального закона от 6.10.1999 184-ФЗ порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта. Законодательный орган вправе осуществлять контроль за распоряжением собственностью (ст.5), а непосредственное управление и распоряжение собственностью осуществляется органами исполнительной власти субъекта РФ (ст.21). На Правительство РФ возлагается общее полномочие по управлению федеральной собственностью. В целях реализации своих полномочий Правительство РФ как высший орган исполнительной власти вправе передавать иным федеральным органам исполнительной власти свои полномочия, кроме прямо закрепленных за ним в федеральном законодательстве. В частности, ст.12 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 2-ФКЗ предусматривает полномочия Правительства по распределению функций между федеральными органами исполнительной власти. В результате Правительство РФ определяет общие правила и порядок реализации прав собственника в отношении федерального имущества, распределяет полномочия по осуществлению этих прав между федеральными органами исполнительной власти. В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ от 3.12.2004 N 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" (СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 5074) и Постановление Правительства РФ от 10.02.2004 N 71 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений" (СЗ РФ. 2004, N 7, ст. 537). Существующая в настоящее время система федеральных органов исполнительной власти предполагает распределение функций по управлению федеральным государственным имуществом между федеральными агентствами и государственными комитетами, осуществляющими функции по управлению государственным имуществом в различных отраслях, и специализированным органом - Федеральным агентством по управлению государственным имуществом. В отдельных сферах осуществления исполнительной власти функции федеральных агентств сводятся к реализации полномочий собственника в отношении находящихся в их ведении государственных учреждений и государственных унитарных предприятий. Специализированный орган - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом - действует на основании Постановления Правительства РФ от 27.11.2004 N 691 (СЗ РФ.2004. N 49. Ст. 4897). К его функциям относится: координация деятельности других федеральных органов власти, осуществление общего учета федерального имущества, ведение реестра федерального имущества (на основании Постановления Правительства РФ от 3.07.1998 696 // СЗ РФ. 1998. N 28. Ст. 3354), принятие решение о реорганизации ГУПов; осуществление прав собственника в отношении имущества, не закрепленного за организациями, находящимися в ведении других федеральных агентств, и образующего государственную казну Российской Федерации (земельные участки); реализация прав Российской федерации на участие в управлении хозяйственными обществами на основании владения акциями и долями в их уставном капитале, в том числе с использованием права "золотой акции" и выступая их учредителями от имени РФ; контроль за осуществлением прав собственника иными федеральными агентствами, сохранностью и целевым использованием федерального имущества, организация проверок (ревизий) их деятельности, согласование сделок с недвижимым имуществом ГУПов; выполнение функций по приобретению в федеральную собственность и оформлению прав Российской Федерации на полученное имущество; распоряжение федеральным имуществом (подготовка проекта прогнозного плана приватизации, организация продажи государственного имущества), в том числе и наделение государственных учреждений и унитарных предприятий имуществом на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Кроме того, деятельность по организации продаж государственного имущества федеральное агентство осуществляет с помощью специально созданного для этих целей государственного учреждения - Российского фонда федерального имущества, действующего на основании Постановления Правительства РФ от 25.12.2002 N 925 (СЗ РФ.2002, N 52 (2 ч.), ст. 5229).

5. Административно-правовые отношения по поводу реализация полномочий собственника в отношении государственного имущества. Полномочия собственника могут реализовываться государством путем наделения государственным имуществом государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, передачи имущества в аренду и доверительное управление. При этом управление хозяйствующими организациями, в том числе ГУПами и акционерными обществами с участием государства непосредственно с управление имуществом не связано, хотя реализуется в рамках того же распределения полномочий между органами исполнительной власти. Другим способом реализации правомочий собственника выступает приватизация государственного имущества, осуществляемая в соответствии с положениями Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251). Для целей приватизации государственное имущество делится на 3 категории. Имущество первой категории (всё, кроме отнесенного ко 2-й и 3-й категориям) подлежит приватизации на основании решения Правительства РФ о включении конкретного объекта в прогнозный план приватизации. Имущество второй категории (стратегические акционерные общества и стратегические предприятия, перечень которых утвержден Указом Президента РФ от 04.08.2004 N 1009) включается в прогнозный план приватизации после принятия Президентом Российской Федерации решения об уменьшении степени участия Российской Федерации в управлении стратегическими акционерными обществами или об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических предприятий. Имущество третьей категории (акции открытого акционерного общества "Газпром", Российского акционерного общества энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России", а также субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок) могут быть включены в прогнозный план приватизации только на основании федерального закона.

III. Административно-правовые отношения, связанные с созданием и деятельностью государственных унитарных предприятий и государственных учреждений. Концессионные соглашения.IV. Административно-правовое регулирование размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.