Методы государственного управления в науке управления и в административном праве.

В советский период времени наука государственного управления оказывала непосредственное влияние на административное право. И многие понятия и конструкции напрямую заимствовались советским административным правомиз теории государственного управления. Одним из характерных примеров могут быть методы государственного управления. Под методом обычно понимают систему способов воздействия. А способы воздействия складываются из средств, приемов, действий. В самом общем виде, методом государственного управления можно назвать систему способов, которыми субъекты государственного управления воздействуют на управляемых субъектов (подчиненные органы, граждан, организации), объекты (отрасли экономики и т.п.) для достижения государством установленных задач и целей. По мнению Г.В. Атаманчука, "в сущности методов государственного управления, лежат два аспекта: первый - это способы, приемы осуществления функций управляющей системы и ее органов, и второй - средства обеспечения (гарантии) реализации этих функций. Последний аспект показывает, что в методе управления заложены определенные возможности принудительного воздействия на людей" (Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975. с. 89-111). В качестве общих универсальных методов, начиная с середины XX века, в литературе по государственному управлению и вслед за ней - по административному праву выделяют убеждение и принуждение, подчеркивая при этом, что принуждение является дополнительным методом по отношению к убеждению (Попов Л.Л. Убеждение и принуждение. М. 1968. С. 8) Убеждение рассматривается как целенаправленное воздействие на волю управляемых субъектов с целью их мотивации на необходимую государству добровольную правомерную деятельность, а принуждение - целенаправленное воздействие на управляемых субъектов независимо от их воли, связанное с ограничениями личного, организационного или имущественного характера. В последние годы все чаще упоминается поощрение как самостоятельный вид метода государственного управления, хотя, многие ученые, по-прежнему рассматривают его в качестве разновидности убеждения. Поощрение рассматривается как оценка уполномоченным субъектом государственного управления действий другого субъекта, участвующего в государственном управлении, которые связаны с достижением успехов при выполнении возложенных на него обязанностей или общественного долга (например, заслуга, подвиг и т. д.), и предоставление в связи с этим материального, морального или иного вознаграждения. Выделяемые в литературе виды методов государственного управления имеют совершенно различную степень правовой регламентации. Принуждение, как правило, связано с ограничением прав и свобод человека и гражданина, поэтому в настоящее время, в силу требования ч.3 ст.55 Конституции России, реализуется в случаях и способами, прямо предусмотренными в федеральных законах. Этот метод государственного управления применяется при возникновения угроз общественным отношениям, при несоблюдении обязанностей, установленных для участников правоотношений. Способами поощрения на государственном уровне являются: учреждение государственных наград, поощрения при прохождении государственной службы и т.д.. В качестве характерных черт данного метода можно выделить: поощрения всегда персонифицированы (т.е. не может поощряться неопределенный круг лиц) основание - заслуга, подвиг или иное достижение, связанное с выполнением обязанности, долга и т.п. виды и порядок применения поощрений закрепляются нормативными актами различного уровня средства поощрения могут быть материальными (например, премия, ценный подарок), моральными (например, грамота, награждение орденом, медалью), смешанные (например, досрочное присвоение очередного звания с повышением денежного содержания). Иногда в литературе предоставление льгот гражданам рассматривают как разновидность поощрения. Однако, как правило, льготы предоставляются в целях компенсирования отсутствующих или утраченных качеств, свойств, возможностей и т.п. в результате жизненных обстоятельств (например, инвалидам, пенсионерам) или социальной ситуации для выравнивания социально-правового статуса. Представляется, что такого рода льготы не могут рассматриваться ни как поощрение, ни как убеждение. Что касается убеждения, то оно на современном этапе в незначительной степени регулируется правом, поскольку, являясь мотивационноформирующей деятельностью государства, чаще всего обеспечивается через неправовые формы деятельности органов государственного управления. В литературе в качестве примеров государственной деятельности по убеждению приводят: обучение, пропаганду, агитацию, разъяснения, обмен опытом. На наш взгляд, примером нормативного регулирования убеждения, можно считать закрепление обязанностей должностных лиц подразделений по делам несовершеннолетних ОВД по ведению разъяснительной деятельности с несовершеннолетними и их родителями в целях предупреждения совершения правонарушений. Представляется, что вышерассмотренная классификация не охватывает имеющие место на практике методы государственного управления, поскольку невозможно всю деятельность государства не связанную с принуждением и поощрением отнести к убеждению. В литературе по административному праву рассматривается еще одна классификация методов государственного управления (заимствованная из науки о государственном управлении) по степени воздействия на объект управления: прямые и косвенные. Методы прямого воздействия характеризуют: односторонне - властный порядок совершения управленческих действий независимо о воли других участников правоотношений применение мер принуждения при несоблюдении установленных требований Нередко методы прямого воздействия еще называют административными или административно - командными методами, поскольку они часто используются при наличии отношений власти-подчинения (организационного или функционального), но поскольку в современных условиях административная деятельность не ограничивается только властеотношениями, то и отождествлять методы прямого воздействия и административные методы, по крайней мере, не корректно. Методы косвенного воздействия (их называют еще экономическими или регулирующими) характеризуют: предоставление невластным субъектам возможности выбора поведения, как правило, связаны с экономическими (материальными) последствиями (выгодными или невыгодными) для субъектов участвующих в отношениях. Представляется, что методы косвенного воздействия точнее называть не столько экономическими, сколько стимулирующими. Это позволит расширить арсенал способов воздействия невластных субъектов отношений, например, морального, организационного и др. характера. В зависимости от сочетания в государственном управлении двух вышеназванных методов можно судить о степени свободы невластных субъектов в государстве. В научных трудах по административному праву представлены и другие классификации методов государственного управления (Советское административное право. Метод и формы государственного управления. М., 1977. С. 20-24, Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. Ч.2. Кн.2. М. 1998. С.38-41). В рамках административного права необходимо предложить такую классификацию методов, которая бы решала практические задачи управления. Например, в качестве еще одного критерия для видового деления методов государственного управления можно предложить степень ограничения свободы невластных субъектов: деятельность, связанная с вмешательством в сферу свободы невластных субъектов и деятельность, не имеющая характера такого вмешательства.

2. Виды административной деятельности. Особенности и принципы их правового регулирования.

В ходе административной реформы, проводимой в Российской Федерации с 2003 года, произошло размежевание правового регулирования разных видов административной деятельности. Основной причиной стало разделение функций по осуществлению разных видов административной деятельности между разными органами исполнительной власти. Однако неправильно было бы думать, что сами эти виды административной деятельности появились в ходе административной реформы. Они существовали и прежде, однако только в последние годы стало очевидной необходимость разграничения административных режимов их осуществления. Согласно положениям Указа Президента РФ от 9.03.2004 314 (пп.2-5), между федеральными органами исполнительной власти разделялись функции (а) по выработке государственной политики и нормативному регулированию, (б) по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом и (в) по осуществлению контрольно-надзорной деятельности. Выделение функций по выработке государственной политики и нормативному регулированию носило ситуативный характер. Это показали последовавшие вскоре (в Указе Президента РФ от 20.05.2004 649, п.8) изменения в распределении функций между органами исполнительной власти. Полномочия по изданию нормативных актов были предоставлены органам, которые первоначально функциями нормотворчества не наделялись. Разделение же функций по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и функций по осуществлению контрольно-надзорной деятельности, напротив, носило характер глубокого, сущностного различия, которое может быть обозначено путем выделения двух видов административной деятельности: деятельности, связанной с вмешательством в сферу частной свободы и "свободной" деятельности государственной администрации - деятельности, не связанной с таким вмешательством. Различия между этими видами административной деятельности опираются на различные функции государства. Деятельность, связанная с вмешательством в сферу частной свободы, осуществляется в целях обеспечения функции государства по обеспечению безопасности и носит правоограничительный характер, обременяет частных лиц в целях обеспечения общегосударственных, публичных интересов. Деятельность же по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом связана с обеспечительной функцией государства, в рамках которой частным лицам за счет общегосударственных ресурсов (материальных или организационных) предоставляются определенные социально значимые блага. Различие между государственными функциями и государственными услугами, которое проводится в некоторых нормативно-правовых актах (Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933) не следует считать оправданными ни с теоретической точки зрения, ни с точки зрения действующего законодательства. В то же время одна и та же задача государственного управления может выполняться с помощью и государственного вмешательства, и государственных услуг. Например, государство может установить в законе обязанность каждого собственника убирать снег на улице перед своим домом, а может за счет собственных средств обеспечить уборку снега. Выбор иногда связан с наличием необходимых государственных ресурсов, а не исключительно с характером социальных функций, выполняемых в этом случае государством. Административно-правовая природа обоих видов административной деятельности предопределяет императивный характер их правового регулирования. И в том, и в другом случае существуют нормативно-правовые акты, регулирующие условия и порядок осуществления государственных функций. В сфере "свободной" деятельности это, например, административные регламенты оказания государственных услуг. Несмотря на императивную систему правового регулирования, часто вызывает сомнение властный характер "свободной" деятельности государства. В этом случае отсутствует "властность" в традиционном, узком понимании: со стороны государства не издаются предписания, которые связывают частных лиц и обязывают их к совершению определенных действий. Однако распоряжение государственными ресурсами и предоставление за их счет государственных услуг также следует расценивать как властную деятельность: именно властному субъекту предоставлено право распоряжаться публичными ресурсами в целях удовлетворения социальных потребностей, и решение о предоставлении за счет этих ресурсов благ конкретному гражданину следует считать властной деятельностью. Основанием для признания властного характера такой деятельности выступает, в частности, законодательный запрет на совмещение в руках одной организации властных и хозяйственных функций (п. 3 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 135-ФЗ // СЗ РФ. 2006. 31 (1 ч.). Ст. 3434). Деятельность, связанная с вмешательством в сферу частной свободы, может считаться "принудительной" (в широком смысле) деятельностью государства. Это любая деятельность, которая предполагает ограничения, обременения на свободную реализацию прав и свобод граждан и организаций. Такие ограничения могут носить совершенно различный характер. Это может быть (а) обеспечение реализации прав гражданина, требующее легализации этих прав в рамках особой административной процедуры, чтобы в дальнейшем обеспечить защиту от оспаривания возникших прав (регистрационная деятельность); (б) особый, разрешительный режим реализации прав частных лиц; (в) непосредственное ограничение хозяйственной деятельности в виде контроля за соблюдением установленных нормативов безопасности, регулирования цен и установления квот и лимитов для защиты социальных интересов; (г) правоохранительная деятельность, предотвращающая или обеспечивающая пресечение и привлечение к ответственности за уже совершенные правонарушения. Среди особенностей правового регулирования этого вида административной деятельности можно указать следующие. В отношении деятельности государственного вмешательства для государства существует общий запрет на установление обязанностей, ограничений и обременений за пределами тех, которые предусмотрены действующим законодательством. Поскольку государственное вмешательство связано с ограничением прав и свобод граждан, в соответствии с ч.3 ст.55 Конституции РФ, оно должно предусматриваться Федеральным законом. Само требование о законодательной основе вмешательства состоит из двух составных частей: формально-правовое требование о допустимости вмешательства только в случаях, предусмотренных законом и материально-правовое требование о допустимости вмешательства только в целях обеспечения безопасности, защита прав граждан или публичных интересов. Наличие формального требования не исключает материального. Например, Правительством РФ могут устанавливаться технические регламенты, предъявляющие требования к продукции или процессам производства, но эти требования должно быть направлены исключительно на обеспечение безопасности. Вступление в административные правоотношения с государственным органом по поводу реализации государственного вмешательства обязательно для частного лица при определенных в законе обстоятельствах, уклонение от таких отношений влечет установленную законом ответственность. "Свободная" деятельность не имеет характера государственного вмешательства, поскольку в рамках этой деятельности государство не устанавливает обременения и ограничения прав, а напротив, за свой счет обеспечивает предоставление разного рода благ. Эти блага в случае с оказанием государственных услуг могут носить как неимущественный, так и имущественный характер, а государственную собственность использовать для социально полезных целей. О "свободной" деятельности по оказанию государственной услуги можно говорить в том случае, когда получение выгод и преимуществ адресовано конкретному гражданину. Если же адресатом выступает неопределенная группа лиц (граждане, проживающие в определенном городе, районе), например, при осуществлении государственной деятельности по мощению дорог, освещению улиц и т.п., то такую деятельность "свободного" характера не следует считать оказанием услуг, в том числе и "принудительных" (см. ниже 3). Специального понятия для её обозначения ни в нормативных актах, ни в науке административного права не выработано. При осуществлении "свободной" деятельности усмотрение государственных органов в реализации их полномочий гораздо шире, чем при деятельности вмешательства, однако и здесь предъявляются требования к принципам правового регулирования. "Свободная" деятельность государственных органов главным образом регламентируется общими требованиями о социальной ориентированности государственной политики, об эффективности использования государственных ресурсов и т.д. Только при правовом регулировании государственных услуг определяются конкретные обязанности государственного органа в отношении условий, размера и качества предоставления услуги. Из конституционных принципов свободы экономической деятельности и поддержки конкуренции следует, что свободная деятельность государства возможна только в тех сферах, где это обусловлено социально значимыми потребностями, удовлетворение которых не обеспечивается свободной конкуренцией негосударственных субъектов экономической деятельности. Получение государственной услуги добровольно для гражданина, а неполучение услуги не влечет никакой юридической ответственности. Подробнее см. Белов С.А. Принципы правового регулирования деятельности по оказанию государственных услуг // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник статей/ Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М.: Волтерс Клувер, 2007.

3. Соотношение деятельности по оказанию услуг и контрольно-надзорной деятельности.

В качестве характерного примера деятельности, связанной с вмешательством в сферу частной свободы можно привести контрольно-надзорную деятельность государства, а деятельностью не связанной с вмешательством - оказание государственных услуг. Рассмотрев принципы регулирования отдельных видов административной деятельности можно утверждать, что контрольно-надзорная деятельность и оказание государственных услуг не могут смешиваться и должны строго различаться. В процессе контрольно-надзорной деятельности задача государственных органов - проверять исполнение субъектами нормативно установленных обязанностей, а деятельность по оказанию государственных услуг должна быть направлена на обеспечение реализации гражданами их прав. Реализация гражданином его прав должна осуществляться на добровольной основе. В случае, когда обязанной стороной в правоотношениях по реализации прав граждан и организаций является государство или же иной субъект, уполномоченный государством, то, как правило, устанавливается заявительный порядок обращения о содействии в реализации прав и свобод. Однако, в последнее время появилось точка зрения, что государственная услуга - "добровольное или обязательное в силу закона взаимодействие физического или юридического лица (клиента) с органом исполнительной власти или его должностным лицом (агентом), в результате которого происходит изменение прав, ресурсов, полномочий клиента". (Административная реформа в России. Научно-практическое пособие. М., 2006. С. 286) Такой подход размывает границы между деятельностью по оказанию государственных услуг и контрольно-надзорной деятельностью, поскольку это определение охватывает практически любую "внешнюю" административную деятельность. Например, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах (далее - Концепция) (Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. 1789-р // СЗ РФ. 2005. 14 ноября. 46. Ст. 4720.) государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдача паспорта гражданина Российской Федерации и др. уже отнесены к массовым общественно значимым государственным услугам, непосредственно затрагивающим конституционные права и свободы граждан, хотя традиционно они рассматривались как разновидность контрольно-надзорной деятельности. В рамках расширительного понимания государственных услуг появилась такая категория как "принудительная государственная услуга", которая отличается от добровольной услуги тем, что "выгодоприобретателем" является не получатель государственной услуги, а общество, группа лиц. (Административная реформа в России. Научно-практическое пособие. М., 2006. С. 285-295). Практическая реализация такого подхода к государственным услугам приведет к смешению предоставляющей деятельности государства с обязывающей, ограничивающей деятельностью В связи с этим необходимо определить четкие критерии, которые должны быть взяты в основу разграничения государственной контрольно-надзорной деятельности и деятельности по оказанию услуг. Нагляднее всего это сделать при рассмотрении следующих видов управленческой деятельности: регистрационная деятельность, выдача паспорта, лицензирование. Во-первых, в перечисленных примерах имеет место не добровольный заявительный характер, а нормативно обязывающий, в связи с наступлением определенных юридических фактов (наступление определенного возраста, заключение сделки и т.п.). Во-вторых, за неисполнение возложенных обязанностей предусмотрено привлечение к ответственности. Например, установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии). В-третьих, при обращении в уполномоченный орган, организацию для получения государственных услуг проверяется наличие права у обратившего субъекта на их получение. При совершении регистрационных действий уполномоченный властный субъект проверяет законность основания обращения - наступления юридически значимого факта. При лицензировании проверяются сведения о лицензиате и соблюдение им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности. При выдаче паспорта, уполномоченное должностное лицо обязано удостовериться, что документ выдается именно обратившемуся гражданину, поэтому необходимо личное присутствие при получение паспорта. В-четверых, деятельность по оказанию государственных услуг может быть передана для их осуществления государственным и негосударственным организациям. Регистрационная деятельность, лицензирование, выдача паспорта - властная деятельность, т.к. в односторонне-властном порядке совершаются юридически - властные действия или дается отказ в их совершении. Представляется, что передача такого рода полномочий организациям недопустима, т.к. на эти виды деятельности распространяется ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. 135-ФЗ "О защите конкуренции"// СЗ РФ. 2006. 31 июля. 31 (часть I). Ст. 3434. в которой установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов и наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора. Лишь федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации из данного правила могут устанавливаться исключения. В-пятых, за оказание государственных услуг может взиматься плата, которая устанавливается государственными органами исходя из принципа покрытия всех или части расходов на их предоставление, т.е. имеет место возмездный характер, и в случае неоказания или ненадлежащего оказания услуги гражданин, организация вправе потребовать возврата всей или части уплаченной суммы. Что касается платы за регистрационную, лицензионную деятельность, выдачу паспорта - это государственная пошлина и ее размер не зависит от объема затраченных ресурсов при осуществлении деятельности. В случае отказа в совершении юридически значимого действия государственная пошлина не возвращается. Подводя итоги можно констатировать, что в основе разграничения контрольно-надзорной деятельности и деятельности по оказанию государственных услуг не могут быть ни заявительность, ни персонифицированность, ни платность. Представляется, что основание обращения к государственному органу (организации): реализация субъективного права или же субъективной обязанности, не корреспондирующей конкретному субъективному праву, а возложенной в общих для государства, общества интересах, является одним из ключевых критериев такого разграничения.