История развития правового института государственной службы в России.

При характеристике дореволюционной модели государственной службы нужно отметить, что ее формирование предопределялось функциями дореволюционного Российского государства, где государственная служба характеризовалась как публичная деятельность. По вопросу определения понятия государственной службы в дореволюционной литературе существовали различные мнения, можно сказать, что как и в настоящее время существовал узкий подход к определению, согласно которому государственная служба могла осуществляться только при условии "принятия государственной должности", и широкий подход. - рассматривающий государственной службу и как "совокупность действий, совершаемых ими по поручению органов государственного управления. Если говорить о нормативном регулировании государственной службы, то практически на протяжении всей истории государства Российского издавались нормативные акты, в том числе и кодифицированные, регулирующие с разной степенью детализации практически все институты государственной службы. Однако окончательное нормативное оформление модели государственной службы дореволюционной России произошло только с принятием Устава о службе по определению от Правительства, который в хронологическом и структурном отношениях вобрал в себя все законодательные акты о службе, начиная с "Табели о рангах всех чинов Воинских, Статских и Придворных, которые в котором классном чине; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однакож воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был", утвержденного указом Петра I от 24 января 1722 г., и до момента принятия вышеуказанного закона. В дореволюционной России подробнейшим образом регулировались вопросы организации и прохождения государственной службы, что свидетельствует о разработанности и устойчивости ее и как публично-правового института. Дореволюционная модель государственной службы характеризовалась своей системностью (то есть нормативно выделялись виды службы), отсутствием ограничения круга организаций, в которых могли учреждаться должности государственной службы. После 1917 года появилась практическая потребность в создании и обоснования новой модели государственной службы, соответствующей задачам и функциям Советского государства, поскольку с изданием Декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов", отменившего сословное и связанные с ним привилегии и ограничения, упразднившего звания и наименования гражданских чинов, а также - Декрета ВЦИК СНК РСФСР от 29 декабря 1917 г. "Об уравнивании в правах всех военнослужащих", в котором было указано, что "все соответствующие статьи доныне действовавших законов отменяются", исключалась возможность преемственности модели дореволюционной государственной службы. На уровне советской правовой доктрины государственная служба была признана разновидностью труда, осуществляемого по найму. Нанимателем в указанных трудовых отношениях являлось государство в лице государственных органов, учреждений и предприятий. Структура государственной службы определялась принадлежностью должности к государственной организации и особенностями выполняемых полномочий по должности - организация и выполнение государственного руководства, практическая и непосредственная реализация задач государства. Нормативные акты, регулирующие служебные отношения в государственных органах, являлись специальными по отношению к трудовому законодательству. В рамках советской науки административного права ученые приводили аргументы в пользу обособления государственной службы от других видов общественно полезной деятельности и о необходимости издания единого нормативного акта, регулирующего государственно-служебные отношения вне трудового законодательства. Можно сказать, что советская административная наука подготовила теоретическую базу для принятия единого нормативного акта о государственной службе, но в связи с принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации появилась практическая потребность в создании новой модели государственной службы. Основные черты постсоветской модели государственной службы были сначала закреплены в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента Российской Федерации 22 декабря 1993 г., а затем в Федеральном законе 1995г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Впервые нормативно были определены понятия: государственная должность, государственная должность государственной службы, государственная служба и государственный служащий. В этом законе государственные должности были разделены на категории "А", "Б", "В", но государственно-служебной деятельностью признавалось исполнение полномочий на государственных должностях категорий "Б", "В". Кроме того, в законе содержались нормы закрепляющие основы правого статуса государственного служащего (права, обязанности, запреты, ответственность) и порядок прохождении государственной службы. Данный закон являлся специальным по отношению к трудовому законодательству, что являлось подтверждением сохранения советской трудо-правовой концепции государственной службы. 4. Источники служебного права. Распространяющим свое действие на все виды и уровни государственной службы является вышеупомянутый ФЗ "О системе государственной службы". В соответствии с ним должны быть приняты федеральные законы о каждом виде службы. К настоящему моменту времени принят только ФЗ "О государственной гражданской службе". На уровне субъектов федерации также принимаются законы о государственной гражданской службе субъектов федерации (например, Закон Санкт-Петербурга от 1 июля 2005 г. N 399-39 "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга"). Правовой статус военнослужащих и прохождение военной службе по прежнему регулируется Федеральным законом от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих" и Федеральным законом от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе". Если говорить о законодательном регулировании государственной службы, которая может быть отнесена к правоохранительной, то правовой статус государственных служащих и прохождение ими государственной службы предусмотрены: Федеральным законом от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации", Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации", Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991г. "О милиции". Применительно ко всем видам службы многие вопросы, либо по прямому указанию федеральных законом либо в порядка исполнительно-распорядительной деятельности регулируются указами Президента РФ, нормативными актами государственных органов. Необходимо обратить внимание, что в ч.4. ст. 2 ФЗ "О системе" закреплено разграничение полномочий Российской Федерации и субъекта Российской Федерации как по вопросам правового регулирование, так и по вопросам организации федеральной государственной службы и государственной гражданской службы субъекта федерации. Кроме того, сохраняя традиции советского права нормы трудового законодательства также распространяют свое действие на отдельные государственно - служебные отношения.

5. Применение норм трудового права к регулированию отношений по поводу государственной службы. В дореволюционной России, как выше уже было отмечено, институт государственной службы был законодательно структурирован и однозначно определялся как публично-правовой институт, который изучался в курсе государственного права, поскольку административное право (полицейское право) рассматривалось как составная часть этой учебной дисциплины. В Советской России государственная служба и трудовая деятельность стали регулироваться актами трудового законодательства. Исследования проблем советской государственной службы изучались в рамках такого научного направления как НОТ (Научная организация труда). Однако с 40-х годов XX века постепенно стали признавать комплексный характер института государственной службы. До настоящего времени в учебной литературе по административному праву институт государственной службы признается комплексным правовым институтом, данное суждение имеет под собой нормативные основания, т.к. в законодательстве России отношения, возникающие в сфере государственной службы, регулируются нормами административного права и трудового права. Однако в научных работах по административному праву все чаще стали высказываться достаточно обоснованные мнения о том, что институт государственной службы должен быть исключительно публично-правовым, что не предполагает регулирование государственно-служебных отношений нормами отраслей частного права. Часть ученых считает государственную службу разновидностью служебной деятельности, которая в свою очередь является одним из видов наемного труда, а значит, труд государственных служащих регулируется законодательством о труде с особенностями, установленными федеральными законами о государственной службе. Однако необходимо отметить, что в отношении каждого вида государственной службы действуют свои правила соотношение трудового и административного законодательства. В частности, в отношении государственной гражданской службы это ст. 11 ТК РФ и ст. 73 ФЗ "О гражданской службе", согласно которым трудовое законодательство применяется только в случае неурегулирования правоотношений в административном законодательстве о государственной службе Согласно той же ст. 11 ТК РФ трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы. А вот специальной нормы о применении трудового законодательства к государственной службе не входящей ни в военную ни в гражданскую службу нет, в связи с чем, законы регулирующие прохождение этой службы рассматриваются как специальные к ТК РФ.