Тема 35. Контроль за соблюдением законности в государственном управлении фрг

Основополагающим принципом публичного управления в ФРГ является принцип законности. По мнению Франца Майера, он представляет собой «выражение принципа разделения властей». Принцип законности (или правомерности) управления означает, что любое мероприятие публичного управления, затрагивающее чьи-либо интересы, в том числе и интересы третьих лиц, должно соответствовать существующей системе права, т. е. быть правомерным в материальном смысле и применительно к конституционному строю. Согласно немецкой юридической доктрине, всякая деятельность публичного управления ни по своим практическим последствиям, ни каким-либо иным образом не может противоречить существующему правопорядку. Таким образом, по мнению немецких юристов, отдельный индивид защищен от произвола публичной власти. Предполагается, что любой гражданин всегда может заранее знать (или узнать), в каком случае и в какой степени публичная власть может вторгнуться в сферу его права и какой характер (позитивный или негативный) примет такое вторжение. Во избежание негативных последствий публичная администрация всякий раз, когда речь идет о юридически существенном вмешательстве, должна обосновывать свои действия нормой права. Конституционный принцип законности, в соответствии с которым обязуются действовать органы администрации ФРГ, сформулирован в абз. 3 ст. 20 Основного закона ФРГ (для его применения следует руководствоваться абз. 1 ст. 80, абз. 1 и 19 ст. 28).

Системой органов судебной власти, на которую ложится обеспечение законности в деятельности публичной администрации, являются суды административной юстиции ФРГ. Высшим органом административной юстиции ФРГ является Федеральный административный суд. Низовой, первичной инстанцией по рассмотрению административных споров является административный суд, судом второй инстанции – Высший административный суд (земельный), который в некоторых землях по традиции называется административной судебной палатой. Каждая земля имеет только один суд второй инстанции, однако в некоторых случаях две земли объединяются и создают совместный суд второй инстанции (например, земли Шлезвиг-Гольштейн и Нижняя Саксония).

Федеральный административный суд выступает в качестве кассационной инстанции и лишь изредка – в качестве первой инстанции (в основном при рассмотрении дел, имеющих принципиальное значение). Основная масса дел рассматривается судами второй инстанции, т. е. земельными судами административной юстиции. В стране имеются специализированные суды административной юстиции (например, споры авторов технических решений разрешаются Патентным судом, представляющим Патентное ведомство ФРГ; споры по поводу издания актов по вопросам социального обеспечения – судом по делам социального обеспечения), решения которых обязательны для соответствующих ведомств. Второй и последней инстанцией в этих случаях выступает Федеральный административный суд.

По установленному в ФРГ порядку рассмотрения исков в судах административной юстиции судебному разбирательству предшествует рассмотрение протестов на акты управления, которые оспариваются (как предварительная стадия в административном процессе) в органах, издавших акты, по жалобам лиц, интересы которых затронуты. Рассмотрение протеста формально преследует цель обязать орган, издавший акт, проверить его с точки зрения законности и целесообразности. Такой протест может привести к отмене акта полностью или частично. Принесение протеста, по общему правилу, приостанавливает действие акта в его опротестованной части. Не допускается изменение акта в худшую сторону для лица, принесшего протест.

Иски, рассматриваемые в судах административной юстиции ФРГ, принято делить на три вида: иски об оспаривании актов управления (Die Anfechtungsklage), иски об издании акта (Die Verpflichtungsklage), иски об установлении факта издания акта (Die Leistungsklage).

В исках, оспаривающих акт управления (например, правоохранительных органов), истец указывает на дефекты формы или содержания данного акта. Два последних иска на практике имеют меньшее значение.

Иски об издании акта представляют собою просьбу (требование) заинтересованного лица о вынесении решения, обязывающего орган управления издать акт, т. е. совершить действие, в котором заинтересован истец (жалобщик).

В исках об установлении факта издания акта перед судебными органами ставится вопрос о признании наличия (позитивный иск о признании) или отсутствия (негативный иск) правоотношения либо об аннулировании акта.

Законодательство современных западных стран идет по линии предоставления исполнительной власти все более широких полномочий в области принятия решений, основанных на произвольном усмотрении должностных лиц. Обоснованию этой тенденции служат юридические теории «свободного усмотрения» и «неопределенных правовых понятий». Свободное усмотрение означает административно-правовые действия, совершенные в порядке личной ответственности и в соответствии с пониманием нормы права управомоченным лицом для выполнения поставленной законом цели, т. е. под свободным усмотрением подразумевается предоставление органам государства и его должностным лицам свободы действий в границах, определенных законом.

В той области, где органам администрации и их чиновникам предоставлено право решать вопросы по своему усмотрению, лишь в исключительных случаях допускается последующий контроль судов административной юстиции. Так, комментируя п. 3 ст. 20 Конституции ФРГ, устанавливающей связанность исполнительной власти только «законом и правом», западногерманские юристы делают вывод о том, что чиновники, осуществляющие свое право на свободное усмотрение, изъяты из-под контроля суда административной юстиции. Ст. 114 Закона об административном судопроизводстве ФРГ от 21 января 1960 г. в качестве общего правила запрещает административным судам отменять или изменять акты, издаваемые органами управления и их чиновниками в порядке права свободного усмотрения. Эти действия чиновников изъяты из-под контроля надзорных инстанций и органов, проверяющих нижестоящие учреждения.

В непосредственной связи с доктриной «свободного усмотрения» стоит теория «неопределенных правовых понятий», получившая в последнее время большое распространение в литературе западноевропейских стран, и в первую очередь ФРГ. В 1954 г. она была признана на ежегодном совещании Союза президентов административных судов.

Сторонники теории «неопределенных правовых понятий» исходят из того, что в процессе толкования конкретных правовых норм должностные лица используют такие понятия, которым законодательство не может дать точного объяснения. К их числу относят, например, «общественную необходимость», «целесообразность», «публичные интересы», «общественную безопасность».

Контролируя деятельность исполнительной власти, суды административной юстиции ФРГ рассматривают жалобы на акты органов управления и выносят решения о их действительности. Между тем анализ компетенции судов административной юстиции показывает, что судебный контроль не распространяется на дискреционные полномочия исполнительной власти, т. е. именно на ту область деятельности, где нарушения субъективных прав встречаются наиболее часто. Германские юристы считают, что судебному контролю подлежат как акты, регулирующие конкретные отношения, так и акты, носящие общенормативный характер, хотя в отношении последних и делается оговорка о том, что они должны точно очерчивать круг адресатов.

Судебная практика ФРГ приравнивает к актам управления угрозы полицейских органов применить меры принуждения, но объектом оспаривания в этом случае будут не сами угрозы, а меры, принимаемые для приведения их в действие. Ставится даже вопрос о возможности отнесения к актам управления дорожных знаков (например, светофоров, сигналов чиновников дорожной полиции и т. д.). В то же время из сферы контроля административной юстиции ФРГ помимо законов исключены акты правительства. Юридическая природа этих актов и возможность их оспаривания «является наиболее сложным вопросом в административном праве». Судебные органы вправе признать лишь необязательность распоряжений, основанных на общенормативных правительственных актах, но только не сам «правительственный акт».

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Республики Беларусь. Мн., 1997.

2. Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

3. Собрание декретов, указов Президента Республики Беларусь и постановлений Правительства Республики Беларусь.

4. Ведомости Национального собрания Республики Беларусь.

5. Закон Республики Беларусь «О Президенте Республики Беларусь» от 21.02.1995 г. В редакции 1997 г.

6. Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» от 07.07.1998 г.

7. Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республики Беларусь» // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 15–16. Ст. 167–170.

8. Закон Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате» от 23.11.1993 г.

9. Закон Республики Беларусь «О гражданстве Республики Беларусь» от 18.10.1991 г.

10. Закон Республики Беларусь «О национальных меньшинствах в Республики Беларусь» от 11.11.1992 г.

11. Закон Республики Беларусь «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республики Беларусь» от 03.06.1993 г.

12. Закон Республики Беларусь «О порядке выезда из Республики Беларусь и порядке въезда в Республики Беларусь» от 02.06.1993 г.

13. Закон Республики Беларусь «О беженцах» от 22.02.1995 г. (с изменениями и дополнениями 1999 г.).

14. Закон Республики Беларусь «Об иммиграции» от 28.12.1998 г.

15. Закон Республики Беларусь «О политических партиях» от 05.10.1994 г.

16. Закон Республики Беларусь «О государственных наградах в Республики Беларусь» // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 22–23. Ст. 304.

17. Закон Республики Беларусь «О профсоюзах» от 22.04.1992 г.

18. Закон Республики Беларусь «О свободе вероисповедания и религиозных организациях» от 17.12.1992 г. (с изменениями и дополнениями от 17.01.1995 г.).

19. Закон Республики Беларусь «О собраниях, митингах, уличных шествиях, демонстрациях и пикетировании в Республики Беларусь» от 30.12.1997 г.

20. Закон Республики Беларусь «Об обращении граждан» от 06.06.1996 г.

21. Кодекс Республики Беларусь «Об административных правонарушениях» Мн., 1998.

22. Кодекс Законов о труде Республики Беларусь от 30.06.1999 г. Мн., 2000.

23. Декрет Президента Республики Беларусь «О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины» от 26.07.1999 г.

24. Декрет Президента Республики Беларусь «Об утверждении положения об официальном опубликовании и вступлении в силу принимаемых правовых актов Республики Беларусь» от 10.12.98 г.

25. Указ Президента Республики Беларусь «О создании правового консультативного Совета при Президенте Республики Беларусь» от 12.04.1996 г.

26. Указ Президента Республики Беларусь «О республиканской доске почета» от 30.09.1999 г.

27. Декрет Президента Республики Беларусь «О некоторых мерах по упорядочению деятельности политических партий, профессиональных союзов, иных общественных объединений» от 26.01.1992 г.

28. Указ президента Республики Беларусь «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь» от 11.01.1997 г.

29. Указ Президента Республики Беларусь «О создании кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь» от 14.11.1995 г.

30. Указ Президента Республики Беларусь «О формировании и издании свода законов Республики Беларусь» от 19.01.1999 г.

31. Положение о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов. Утверждено Указом Президента Республики Беларусь от 23.06.1998 г.

32. Положение о Министре Республики Беларусь. Утверждено указом Президента Республики Беларусь от 20.11.1995 г.

33. Положение об Администрации Президента Республики Беларусь. Утверждено приказом Президента Республики Беларусь от 23.01.1997 г.

34. Положение о порядке взаимодействия Совета Министров Республики Беларусь и Национального центра законодательной деятельности при Президенте Республики Беларусь по подготовке проектов правовых актов. Утверждено Указом Президента Республики Беларусь от 13.07.1999 г.

35. Правило нахождения иностранных граждан и лиц без гражданства в Республики Беларусь. Утверждено постановлением Кабинета Министров Республики Беларусь от 26.01.1996 г.

36. Правила подготовки и принятия правовых актов министерств и иных республиканских органов государственного управления, учета и систематизации указанных актов и правовых актов Национального банка, за исключение правовых актов индивидуального применения. Утверждены Министром юстиции Республики Беларусь от 30.03.1999 г.

 

1. Алехин А. П., Козлов Ю. А., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации. М, 1996.

2. Бахрак Д. И. Административное право. М., 1996.

3. Бахрак Д. И. Административное право. М., 2000.

4. Гавриленко Д. А. Правовое государство и дисциплина. Мн., 1991.

5. Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976.

6. Козлов Ю. М. Фролов Е. С. Научная организация управления и право. М., 1986.

7. Коренев А. П. Административное право. М., 1986.

8. Козырин А. Н. Административное право зарубежных стран. М., 1996.

9. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1999.

10. Мельник В. А. Республика Беларусь: власть, политика, идеология. М., 1998.

11. Овсянко Д. М. Административное право. М., 1997.

12. Севрюгин В. Е. Административный проступок, понятие, признаки, ответственность. М., 1990.

13. Страшун Б. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М, 1996.

14. Студенкина М. С. Что такое административная ответственность. М., 1990.

15. Чудаков М. Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1998.

Словарь