О реформе Европейского Суда по правам человека

 

И.Л. Петрухин

 

Необходимость реформы Европейского Суда по правам человека очевидна. В 1999 г. в Европейский Суд было подано 22 650 жалоб, а в 2006 г. - 50 тыс., из них принято судебных решений по 30 тыс. В настоящее время в производстве Европейского Суда - более 90 тыс. жалоб, из них 22% - против России*(1331). Численность секретариата Европейского Суда по правам человека за последние 10 лет возросла с 250 до 500 чел.

Увеличение числа жалоб в Европейский Суд по правам человека объясняется тем, что юрисдикцию этого Суда постепенно признавали входящие в Совет Европы европейские страны, и, естественно, не могло не увеличиваться число граждан, желающих воспользоваться защитой своих прав в этом Суде. В настоящее время все государства - участники Европейской Конвенции и члены Совета Европы, кроме Российской Федерации, подписали и ратифицировали протокол к этой Конвенции N 14, который должен обеспечить реформу процедур и статуса судей в Европейском Суде.

Протокол N 14, подписанный Российской Федерацией 4 мая 2004 г., обсуждался в Государственной Думе РФ, но не собрал необходимое количество голосов для ратификации. "За" проголосовали лишь 27 депутатов, 138 - "против", остальные - 286 воздержались от голосования. И это несмотря на позицию представителя Президента РФ Г. Каравина, призывавшего Думу голосовать за ратификацию законопроекта. По его словам, отказ от ратификации может повлечь нелегкие для престижа страны последствия и поставить Россию в политически уязвимое положение. Некоторые депутаты (например, В. Рыжков) посчитали, что был разыгран спектакль, демонстрирующий некую связанность Президента РФ законодательной властью (общеизвестно, что Дума никогда не принимала решений, направленных против президента)*(1332). Воздержавшиеся от голосования депутаты сетуют на то, что обсуждавшийся законопроект не был должным образом озвучен и представлен. Такое развитие событий свидетельствует о том, что дискуссия о реформе Европейского Суда по правам человека в России не завершилась, и будет возобновляться, поскольку международные обязательства государств - участников договора должны быть так или иначе определены.

Необходимо обратить внимание на то, что в основном поправки, вводимые в европейские процедуры Протоколом N 14, носят организационно-технический характер, не служат каким-либо политическим интересам, если не считать таковыми общие для Европы интересы обеспечения действия Европейской Конвенции, и имеют единственной целью повысить эффективность деятельности Европейского Суда по правам человека, перегруженного делами (во многих случаях это дела о волоките в судах, пенсиях и пособиях, о жилище, условиях содержания осужденных в местах лишения свободы и др.). По мнению представителей Европейского Суда, реформа поднимет производительность труда его судей на 25% и не причинит вреда правам человека.

С этой точки зрения рассмотрим некоторые новации Протокола N 14. Общая цель реформы - сократить и ускорить производство в Европейском Суде, не задев интересов жалобщиков. В частности, обращено внимание на то, что в 92-94% случаев производство в Европейский Суд по правам человека в полном объеме не проводится, и истцу отказывают в рассмотрении его ходатайства ввиду неприемлемости жалобы по формальным соображениям (истек шестимесячный срок обжалования, жалоба не подсудна Европейскому Суду, составлена с нарушением установленных Конвенцией реквизитов и др.). Поэтому рассмотрение жалоб на начальном этапе производства в Европейском Суде доверено согласно Протоколу N 14 не Комитетом из трех судей, как это было до сих пор, а единолично действующему судьей. При этом в рассмотрении жалобы участвуют два докладчика - представителя Секретариата Суда, предварительно изучавшие жалобу. И согласно сложившейся практике Суда о рассмотрении дела единолично судьей в обязательном порядке уведомляется в связи с готовящимся решением также национальный судья, представляющий государство-ответчика, который обладает правом отлагательного вето. Именно расширение возможностей для единоличного рассмотрения жалоб в Европейский Суд по правам человека вызывает наибольшие подозрения и нападки. Российским критикам таких тенденций, утверждающим, что единоличное рассмотрение, подменяя принцип коллегиальности, чревато свободой усмотрения и прочими злоупотреблениями со стороны единолично действующего судьи, не мешало бы напомнить, что в российской судебной системе надзорную жалобу всегда рассматривает единолично судья, который вправе ее отклонить, и это не вызывает у нас раздражения.

Конечно, единоличный порядок рассмотрения жалоб в принципе хуже коллегиального. Но в интересах эффективности судопроизводства, в частности его ускорения и упрощения, чтобы тем самым обеспечить доступность защиты прав в других, действительно сложных ситуациях, им приходится иногда пожертвовать. (В Российской Федерации подавляющее большинство уголовных и гражданских дел рассматривают единолично мировые судьи и судьи районных судов.)

При этом в спорных и не встречавшихся ранее в судебной практике случаях судьи Европейского Суда вправе передать рассмотрение вопроса о неприемлемости жалобы на рассмотрение Комитета (три судьи) или Палаты (семь судей) или даже Большой Палаты (17 судей). В то же время судьи получили право на этапе предварительного рассмотрения жалобы принять решение не только о ее допустимости, но и разрешить жалобу единолично, что упрощает и ускоряет судопроизводство в интересах жалобщика.

Протокол N 14 предусматривает избрание судей Европейского Суда по правам человека не на шесть лет (как было прежде, с возможностью повторного избрания), а на девять лет. Это не может противоречить интересам России, поскольку судья, избранный на девять лет без права переизбрания, становится более независимым, и в то же время при увеличении срока полномочий на треть может эффективно опираться уже и на свой собственный достаточный профессиональный опыт при выполнении судейских функций.

Протокол N 14 предусматривает возможность "дружеского урегулирования" конфликта между сторонами, что подтверждается решением судьи или комитета судей. В этом отношении Протокол N 14 также не противоречит ни интересам России, ни российскому законодательству, которое допускает такой исход судебного процесса. Более того, расширение мирного урегулирования поощряется в проектах судебных реформаций.

Согласно Протоколу N 14 Комитет судей вправе признать жалобу приемлемой и одновременно вынести постановление по существу жалобы по вопросам толкования или применения Конвенции либо протоколов к ней, если решаемый вопрос является предметом прочно утвердившихся норм прецедентного права (п. "b" ст. 28 Конвенции). Речь идет о применении презумпций, созданных предыдущей практикой этого Суда, что в российском контексте вполне приемлемо (к этому методу неоднократно прибегал Конституционный Суд РФ, ссылаясь на им же самим принятые решения).

Согласно Протоколу N 14 рассмотрение жалобы по существу не требуется, если заявителю не причинен значительный вред и при условии, что будет соблюден принцип уважения к правам человека (п. "b" ст. 12 Конвенции). Таким образом, при незначительном вреде, понесенном заявителем, Комитет судей может не допустить рассмотрение жалобы по существу. Здесь велико судейское усмотрение (дискреция), но такой прием правоприменения допускается в отношении менее опасных деяний, он известен законодательству многих стран. Так, в ч. 2 ст. 14 УК установлено: не является преступлением действие (бездействие), хотя формально содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного настоящим Кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности (суд прекращает такие дела за отсутствием состава преступления - п. 2 ч. 2 ст. 24 УК).

Наличие по приведенным вопросам определенных возражений относительно некоторых положений Протокола N 14 (повторяем, они носят организационно-технический характер) не столько существенно, и трудно поверить, что подлинные мотивы отклонения Протокола заключаются именно в этом. На самом деле отклонение Протокола и дискуссии вокруг него порождены, очевидно, другими, более существенными, хотя и не столь прозрачными или даже скрываемыми мотивами. Можно предположить, каковы они.

Во-первых, очевидно, мы имеем дело с одним из проявлений концепции отказа от общей идеи глобализации в развитии государства и прав человека, отказа от общеевропейских стандартов. Многие российские политики требуют выхода России из общеевропейских институтов, в частности, таких, как Совет Европы, Европейский Суд и Парламентская Ассамблея Совета Европы. В этих случаях Россия оказалась бы изолированной от Европейского сообщества.

Во-вторых, играет свою роль боязнь предстоящего рассмотрения Европейского Суда по правам человека "неприятных" дел (чеченских, грузинских, жалоб Ходорковского, Лебедева, ЮКОСа, Литвиненко или жалоб относительно применения оружия в Беслане, в результате чего во время освобождения заложников погибли 373 из них и др.). В ходе рассмотрения этих дел могут быть выявлены факты, компрометирующие власть на разных уровнях. В связи с этим, может быть, считается, что лучше отказаться от участия в Европейском Суде, чем допустить обнародование таких сведений. Но это не приведет к желаемым для сторонников такого пути результатам: Европейский Суд, возможно, в предвидении позиций, которые займет Россия, уже принял решение о первоочередном рассмотрении названных дел, т.е. по российским оценкам "политизировал" свою деятельность и теперь именно за это подвергается критике.

В-третьих, пропаганда отказа России от юрисдикции Европейского Суда осуществляется не без влияния Верховного Суда РФ, который выступил против "обезглавленной пирамиды", т.е. такой организации судебной системы, при которой высшие эшелоны судебной власти не задействованы в качестве внутренних средств правовой защиты, и граждане могут обращаться в Европейский Суд по правам человека после вступления в силу судебных актов областного звена, т.е. в обход Верховного Суда РФ. В Верховном Суде РФ считают, что, усовершенствовав судебную систему России, можно обойтись и без европейского правосудия, в частности, если реформировать судебно-надзорные инстанции. В этом же русле предлагается и другой вариант решения проблемы, а именно: создание административной юстиции, т.е. системы судов, рассматривающих жалобы граждан на нарушение их прав органами государства (проект такого закона уже давно разработан в Верховном Суде РФ). Но административная юстиция рассчитана на судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти, тогда как речь должна идти и о контроле за судебными актами со стороны не только вышестоящего суда, но и наднационального.

В-четвертых, не исключается правота утверждений некоторых политиков и юристов, оценивающих отказ России от Европейского Суда как акт мщения за критику несоблюдения в стране прав человека.

В-пятых, имеют значение и финансовые соображения (в 2007 г., например, Российское государство уплатило жалобщикам - гражданам своей страны - более одного миллиона евро).

В-шестых, после реформы Европейского Суда граждане в России и во всем мире могли бы увидеть достаточно печальную картину нашего правосудия, чего, с некоторой, хотя и малой, вероятностью, надеются избежать, отказавшись от услуг западноевропейских учреждений.

В-седьмых, ссылаясь на частые, необоснованно раздуваемые, недостатки Протокола N 14 как основания для выхода из сферы европейской юрисдикции, его критики позиционируют себя как по-настоящему борющихся против нарушения прав человека.

Каковы же перспективы поведения России в сложившейся ситуации, если ее принципиальное отрицательное отношение к реформе Европейского Суда по правам человека не изменится?

Первый вариант - ратифицировать Протокол N 14, но с оговорками, что отдельные его статьи не соответствуют интересам России и не будут применяться. Но оговорки допустимы, когда они определяют поведение данной страны, не предъявляя каких-либо требований к другим странам и сообществу в целом. В данном же случае оговорки означали бы, что Россия в своих интересах требует вести производство в Европейском Суде по правам человека по прежним правилам, тогда как в отношении других стран будут применяться новые правила. Разумеется, Европейский Суд по правам человека и страны, ратифицировавшие Протокол N 14, на это не могут пойти, поскольку оговорки России для них не обязательны, и они не вправе изменить регламент рассмотрения жалоб в Европейском Суде, принятый всеми странами, кроме России.

Второй вариант - не ратифицируя Протокол N 14, вести длительные переговоры с Европейским Судом по правам человека и странами, его ратифицировавшими, относительно не только Протокола, но всей процедуры рассмотрения дел в Европейском Суде. Конечно, вести такого рода переговоры вполне возможно, делая это не после, а до подписания протокола. После подписания и ратификации Протокола другими странами Европейский Суд и государства-участники не смогут вести переговоры на эту тему. Но они могут прибегнуть к процедуре исключения Российской Федерации из Европейского Суда (через Комитет Министров), если Российская Федерация не хочет соблюдать установленные требования процедуры.

Третий вариант - отказаться от услуг Европейского Суда и, возможно, других институтов европейского права, предпочитая исключительно собственную внутригосударственную процедуру для рассмотрения жалоб на нарушение прав граждан вступившими в законную силу приговорами и другими решениями судов. Такой вариант губителен для России. Страна окажется изолированной от европейской цивилизации, упреки Запада о нарушениях прав человека в России получат новое подтверждение. Престиж России на международной арене еще более упадет. Это не может не повлиять и на ухудшение ситуации в области экономики и в ряде других отношений.

Страны, ратифицировавшие Протокол N 14, представили в Европейский Суд кандидатов для избрания на должности судей; последние негативно отнеслись к позиции России, не позволяющей укомплектовать Европейский Суд.

Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в обосновании своих решений неоднократно ссылались на Европейскую конвенцию по правам человека и ее интерпретации Европейским Судом. Если Россия выйдет из Европейского Суда, то граждане России лишатся не только возможности обращаться в Европейский Суд по правам человека, но и возможности опираться в национальных судах на его аргументы.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10 октября 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общих принципов и норм международных договоров Российской Федерации" указал, что применение судами Европейской конвенции с учетом практики ее применения Европейским Судом является обязательным, поскольку эта Конвенция является составной частью российского права. Это постановление Пленума лишается смысла, если судам будет запрещено ссылаться на какую-то часть этой Конвенции (в данном случае на Протокол N 14).

Выход Российской Федерации из Европейского Суда связывают с необходимостью совершенствования при этом надзорного производства как способа разрешения жалоб граждан, противостоящего праву на обращение в Европейский Суд. Но надзорное производство в России пребывает в таком состоянии, что ему вряд ли помогут законодательные новеллы, большие денежные вливания и кадровые перестановки. В Европейском Суде считают, что судебный надзор неэффективен и как таковой не может рассматриваться как условие подачи жалоб в Европейский Суд по правам человека.

Необходима коренная реконструкция всего судопроизводства РФ - от мировых судей до Верховного Суда РФ, а возможно, включая также предварительное расследование, но это не может компенсировать потерю права граждан на обжалование приговоров и решений судов РФ в Европейский Суд по правам человека как в наднациональную юрисдикцию. Решая вопросы судебной реформы внутри страны, желательно вообще отказаться от надзорного производства (во многих странах эта стадия процесса отсутствует) и вместо кассации ввести апелляцию. Предлагается такая схема контрольных стадий процесса: судебные коллегии по уголовным и гражданским делам областных (и равных им) судов преобразовать в апелляционные коллегии, рассматривающие дела по правилам суда первой инстанции и принимающие решения на основе непосредственного исследования доказательств; судебные коллегии по уголовным и гражданским делам и военную коллегию Верховного Суда РФ преобразовать в апелляционные коллегии для судов первой инстанции на областном уровне, с тем чтобы решения последних также проверялись на основе непосредственного исследования доказательств. Решений апелляционных коллегий было бы достаточно для обращения с жалобами в Европейский Суд. Сроки рассмотрения ими уголовных и гражданских дел до вступления решений по ним в законную силу могут обеспечить, чтобы граждане успевали обратиться с жалобой в Европейский Суд по правам человека в установленный шестимесячный срок. Президиум Верховного Суда РФ мог бы стать кассационной инстанцией для рассмотрения жалоб только по вопросам права, его решения не могли бы ухудшать положение жалобщиков.