Роль государство в проведении институциональных реформ

Учитывая масштабы институциональных трансформаций в переходной экономике, особая роль должна отводиться государс­тву, даже если эти реформы направлены на сокращение государс­твенного участия в общественной жизни и в экономике.

Нельзя не согласиться с В. Полтеровичем. что в переходной экономике в условиях институционального неравновесия ни один другой агент, кроме правительства, неспособен нести весь объем издержек по выходу из институциональной ловушки и принимать эффективные долгосрочные решения. Ни менедже­ры, ни коллективы предприятий, ни частные предприниматели не обладают достаточно длительным горизонтом планирования. Помимо этого, экономические агенты, не чувствуя уверенности в будущем, ставят перед собой краткосрочные задачи, стремятся к личному обогащению, а «невидимая рука» несовершенного рынка еще не умеет трансформировать эгоистическое поведение в общественно полезное¹.

1.Полтерович В.М. Институциональные ловушки и экономические рефор­мы. Доклад «Институциональная динамика и теория реформ». Ill Международный симпозиум «Эволюционная экономика и «мэйнстрим», г.Пушкино 30-31 мая 1998г.

Одна из основных проблем переходного периода — способ­ность государства осуществлять институциональные реформы, поскольку с «развалом» государственных институтов оно не в состоянии выполнять присущие ему функции (см. тему 6), и речь не идет о том, чтобы проводить глобальные реформы. В создавшейся ситуации процессы реформ приобретают стихий­ный неуправляемый характер, и можно говорить о «всеобъем­лющем хаосе» во всех сферах жизни общества: политики заняты решением своих личных интересов, экономические агенты действуют, повсеместно нарушая законодательно принятые нормы, которые, в свою очередь, пролоббированы отдельными группами интересов, государство не в состоянии выполнять свои обязательства в сфере обеспечения правопорядка, а также перед работниками бюджетной сферы, фактически на местах устанавливается «двоевластие», «троевластие» и т.д. — то есть ситуация, которую можно было наблюдать в российской эко­номике в 1990-х гг.

Институциональные трудности вышеописанного периода связаны с отношением экономических субъектов к государству, невосприятию его как главной движущей силы в осуществлении реформ. Поэтому в экономической литературе начала—середины 1990-х гг. поднимается вопрос об эффективном государстве¹.

Причем акцент делается не на «сильном», а на «эффек­тивном» государстве, что ни одно и то же, поскольку сильное авторитарное государство может преследовать цели, не имею­щие ничего общего с увеличением благосостояния общества. Сильная власть может быть хищнической, ориентированной на интересы малочисленной правящей элиты. Такая власть не борется с коррупцией, а лишь регулирует ее, заботясь о том, чтобы «брали по чину». Такая власть препятствует выявлению общественных предпочтений и более всего боится сокращения сферы своего влияния. Эффективность означает развитие и под­держание механизмов выявления и интеграции общественных предпочтений, ориентацию на цели, разделяемые обществом, и способность их достижения.¹

1.См. например, Бренделева Е.Л. «и его институты в переход­ной экономике» / Проблемы развития современного мира. — М.: МГИМО, 2000.-С. 38-48.

Таким образом, для того чтобы осуществить все намеченные трансформации, государство должно само претерпеть ряд из­менений, касающихся как его устройства, так и нацеленности на реформы. В экономической сфере цели государственной политики должны быть изменены «на 180 градусов»: если в командно-административной системе экономика выполняла своеобразного «козыря» в руках политиков, то в результате рыночных трансформаций государство и экономика как бы меняются местами. Цитируя голландского мыслителя Жана де Витте «отношения между государством и экономикой должны стрииться следующим образом: не экономика должна быть «служанкой» у государства, а государство должно служить ей»².

Необходимость возрастания степени государственного участия в переходный период объясняется институциональными услови­ями развития: учитывая эффект «path dependence» (зависимость от траектории предшествующего развития) в России и бывших союзных республиках роль государства по реформированию общества должна быть гораздо большей, чем в других странах с переходной экономикой. Это связано во многом с особеннос­тями системы управления, а именно, с колоссальной степенью монополизации экономических процессов со стороны государства, обусловленной как влиянием командно-административной системы в течение 70-и лет, так и институциональной основой, исторические корни которой уходят глубоко в прошлое.

По мнению В. Полтеровича, основные мероприятия по институциональной стабилизации в странах с переходной эконо­микой включают разработку следующих пунктов:

1) программы выхода из четырех взаимосвязанных «институциональных ловушек»: бартера, неплатежей, уклонения от уплаты налогов и коррупции;

1.Полтерович В.М. Институциональные ловушки и экономические рефор­мы. Доклад «Институциональная динамика и теория реформ», III Междуна­родный симпозиум «Эволюционная экономика и «мэйнстрим», г.Пушино. 30-31 мая 1998 г.

2) мер по преодолению институциональных конфликтов, приведших к неэффективным формам организации предпри­ятия и финансовой системы. Реформа предприятия должна способствовать установлению рационального баланса прав собственников, менеджеров, рабочих и внешних инвесторов и эффективной системы взаимоконтроля;

3) реформы финансовой системы, снижения инвестици­онных рисков, стимулирования участия банков в управлении предприятиями;

4) мер по изъятию переходной ренты государством, чтобы предотвратить неоправданную дифференциацию доходов и, как следствие, рост теневой экономики и коррупции;

5) мер социальной политики, предусматривающих компен­сацию потерь тех групп населения, благосостояние которых снижается в результате преобразований. Так как насильственные реформы редко бывают успешными в связи с высокими транс­формационными издержками, то важнейшей задачей государс­тва является поиск компромиссного варианта реформ¹.

Каждый этап реформы должен быть тщательно подготов­лен. включая оценку трансформационных и трансакционных издержек выгод реформирования, предусматривать справед­ливое распределение реформенных тягот, компенсацию потерь проигравшим и, следовательно, требует серьезного денежного обеспечения.

Приложение

Формирование отдельных институтов в переходной экономике (на примере института рекламы)

Трансформационные процессы, происходящие в России в 1990-х гг., затронули не только основные институты, но и всю институциональную систему, поскольку, как показала практика первых пяти лет преобразований, формирование института частной собственности (законодательное закрепление прав собственности за собственником) еще не гарантирует создания системы рыночных институтов.

1.Полтерович В.М. Институциональные ловушки и экономические рефор­мы. Доклад «Институциональная динамика и теория реформ». III Междуна­родный симпозиум «Эволюционная экономика и «мэйнстрим». г.Пушкино. 30—31 мая 1998 г.

Экономическая система не будет работать по рыночным за­конам. если реформы будут проведены в отношении основных институтов, и не затронут дополнительные (см. тема 8). о частности, речь идет об институте рекламы, который играет большую роль в формировании рынка сбыта готовой продукции, продвижении ее на рынок.

В закрытой командной экономике советского периода ры­ночный институт рекламы (в том понятии, которое он имеет в рыночной экономике) полностью отсутствовал, если не прини­мать в расчет такие его мутированные формы, как пропаганда идей партии, марксизма-ленинизма, причем форма, в которой осуществлялась реклама, была довольно примитивной: в виде плакатов «Слава КПСС», «Решения партии в жизнь» и т.д. на зданиях и сооружениях, или в виде лозунгов, прославляющих КПСС и ее руководителей, в руках участников постоянно проводяшихся митингов и демонстраций. Таким образом, данный институт-мутант имел четко выраженную идеологическую окраску.

Попытки создания рыночного института рекламы — как «двигателя торговли» в условиях дефицита товаров и услуг, причем в большей массе неконкурентоспособных на мировом рынке, не привели ни к чему. Нельзя же считать полноценным институтом лозунги типа «Летайте самолетами Аэрофлота» и «Храните деньги в сберегательной кассе» в условиях отсутствия выбора: поскольку не было возможности законным путем обме­нять советские рубли на другую валюту для того, чтобы купить билет другой авиакомпании, или воспользоваться услугами другого банка, помимо Сбербанка — единственного в СССР, работающего с населением.

Таким образом, проблема создания рыночного института рекламы в переходной экономике стала очень острой в условиях наполнения российского рынка импортной продукцией, которая серьезно «потеснила» отечественных товаропроизводителей.

Как было рассмотрено, создание любого институ­та сопровождается высокими трансформационными издержка­ми (принятие законодательства, регулирующего деятельность в сфере рекламы, формирование специализированных структур, импорт организационных принципов управления рекламным бизнесом и многое другое, что, в конечном счете, подразумевает «индустрия рекламы») и высокими трансакционными издерж­ками, связанными с организацией деятельности рекламной фирмы (выбор отрасли, вида рекламной деятельности — созда­ние рекламных роликов, налаживание производства рекламных щитов, плакатов, создание каналов распространения рекламы и многое другое).

Формирование института рекламы в переходной экономике было связано с рядом специфических трудностей: рекламная отрасль является дорогостоящей, то есть производство рекламы предполагает наличие клиентов, готовых купить рекламные ус­луги по высокой цене. В период стагнации в условиях отсутствия инвестиций на технологическое обновление производства, необ­ходимого большей части предприятий в российской экономике (об износе основных фондов см. тему 11), большие расходы на рекламу довольно проблематичны. Следствием первоначальной политики в области рекламы стал «захват» российского рынка рекламы крупными иностранными компаниями, которые зачастую проводили свою рекламную политику без учета инс­титуциональных особенностей российской действительности, в частности, использовали рекламные ролики, учитывающие психологию жителей стран с рыночной экономикой. На более позднем этапе наблюдается переориентация рекламной про­дукции на россиян.

Проникновение крупных иностранных компаний в российс­кую экономику и стремление захватить свою долю российского рынка сопровождались импортом института рекламы и его адап­тацией в российской институциональной среде. Организация производства на территории России повлекла за собой создание сети рекламных агентств, что требовало подготовки квалифици­рованных кадров, преимущественно граждан России.

Таким образом, можно говорить о том, что иностранные компании, работающие по рыночным принципам, подгото­вили почву для появления крупных отечественных рекламных агентств и создания рыночного института рекламы.

Появление института рекламы в России отразилось и на про­цессе формирования других рыночных институтов, в частности изменение методов финансирования и, следовательно, содержание института средств массовой информации, отношения к конкурентноспособности товара и, следовательно, методах сбыта продукции и т.д.

В заключение можно сделать вывод, что в институциональ­ной системе все взаимосвязано, и изменение (или внедрение) отдельного института, даже из категории дополнительных, оказывает серьезное воздействие на функционирование других институтов, зачастую, на первый взгляд, не соприкасающихся между собой, например, реклама и средства массовой информа­ции, о связи которых на начальном этапе реформ вопрос даже и не ставился. Таким образом, в процессе институциональной трансформации необходимо тщательнее подходить к изучению вопросов взаимосвязи и влияния отдельных институтов друг на друга в институциональной среде страны экспортера, прежде чем импортировать их в другую институциональную среду.

 

Учебно методические материалы

План семинарского занятия

Основные черты командно-административной системы. Основные институты командной экономики.

Сценарии перехода от командной к рыночной системе (неоклассический и неоинституциональный варианты).

Влияние институционального наследия командно-адми­нистративной системы на рыночные преобразования. Импорт институтов и его возможные негативные последствия для даль­нейшего экономического развития.

Роль государства в проведении широкомасштабных ре­форм.

 

Темы докладов

1.Плановая экономика: преимущества и недостатки.

2.Ассиметричность информации в командно-административ­ной системе.

3.Государственная и частная собственность: проблема их эф­фективности.

4.Теневая экономика в СССР.

5.Импорт институтов на примере стран с различной институ­циональной системой.

6.Анализ импорта институтов в период реформ в первой поло­вине 1990-х гг. в России.

7.Проблемы трансформации отдельных институтов командной экономики в переходный период в 1990-х гг. в России.

 

Рекомендуемы литература

1.Основы теории переходной экономики: Учебное пособие для вузов/Под. ред. проф. Чепурина М.Н., проф. Киселевой Е. А. — Киров: Кировская областная типография, 1996.

2.Полтерович В.М. Институциональные ловушки и эконо­мические реформы // Экономика и математические мето­ды. - 1999. - Т. 35. - Выпуск 2.

3.Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. – 2001. - №3

4.Нестеренко А.Н. Экономика и институциональная теория / От. ред.акад. Л. И. Абалкин. — М.:ЭдиториалУРСС,2002 — с.105-128; С. 396-411.

5.Бальцерович Л. Социализм, капитализм, трансформация. (Очерки на рубеже эпох). — М.: Наука-Урао, 1999.

6.Корнаи Я. Дефицит. — М.: Наука, 1990.

7. Корнаи Я. Социалистическая система. Политическая энциклопедия коммунизма. — М.: НП «Журнал Вопросы экономи­ки». 2000.

8. Хайек ФА. Пагубная самонадеянность. Ошибки социализма.— М: Новости, 1992.

 

Тесты и задачи

1.Какая из категорий официально признавалась в командной экономике СССР:

а) частная собственность;

б) планирование;

в) теневая экономика;

г) инфляция.

 

2.Как охарактеризовал командную экономику Янош Корнай:

а) «рынок наоборот»;

б) плановая экономика;

в) экономика дефицита;

г) равновесная экономика.

 

3.Какой из механизмов отсутствует в командной экономике:

а) уравнительная система распределения;

б) фальсификация данных об объеме выпускаемой продук­ции;

в) управление экономикой «сверху»;

г) ценовой механизм (на основе спроса и предложения).

 

4. В соответствии с каким сценарием проводились реформы в первой половине 1990-х гг. в России:

а) неоклассическим;

б) неоинституциональным;

в) кейнсианским;

г) маржиналистским;

 

5.Примером положительного результата импорта институтов может служить:

а) парадокс передачи;

б) утечка человеческого капитала;

в) эффективная система институтов;

г) неформальная институционализация.

 

Ситуация для анализа 1. Процесс криминализации общества и экономики

Проиллюстрировать процесс сращивания государственных и криминальных структур автор предлагает на примере анализа деятельности нотариальных контор, работающих в Москве и Московской области. Как правило, число структур, предостав­ляющих нотариальные услуги на вышеназванной территории, ограничено числом выдаваемых лицензий. Наряду с государс­твенными нотариальными конторами разрешена деятельность и частных.

Как показал опрос предпринимателей и частных лиц, про­веденный автором¹, услуги частных контор стоили дороже, соответственно и заработная плата частных нотариусов была выше. Как следствие — государственные нотариусы очень часто требовали со своих клиентов за заключение наиболее выгодного контракта дополнительную плату, в отличие от частных. Этому также способствовал во многом тот факт, что проверки государс­твенных контор проводились реже, чем частных.

1.Данное исследование проводилось автором в 1998 г. на основе опроса предпринимателей и частных лиц (всего 55 человек), пользующихся услугами нотариальных контор в г. Люберцы (Московская обл.) и г. Москве, а также бесед со следователями УВД г. Люберцы и работниками районного отделения милиции №2 г. Люберцы.

Кроме того, по данным бесед со следователями УВД г. Лю­берцы было выяснено, что практически все дела, связанные с незаконным оформлением купли-продажи похищенного или отобранного бандитами имущества (например, автомашин, квартир, дач), были переоформлены с ведома и с помощью государственных нотариусов с выплатой им вознаграждения (например, за оформление доверенности на машину без участия владельца —100 долл. США). Поданным бесед со следователями и пострадавшими было выяснено, что ни одно уголовное дело с участием нотариусов в 1998 г. не было завершено до конца, ни один нотариус не понес за незаконно оформленные сделки на­казания. Половина дел была прекращена (за взятки) в районном отделении милиции, остальные — в УВД. Причиной этому по­служили коррумпированность работников милиции и страх потерпевших подтвердить свои показания до конца следствия, так как эти нотариусы имели надежную «крышу».

Таким образом, можно сделать вывод, что государственные нотариальные конторы более подвержены криминализации, чем частные.

Ситуация для анализа 2. Эффективность государственных и частных структур (с точки зрения теории трансакционных издержек)

Процесс криминализации общества во многом объясняется с точки зрения теории трансакционных издержек (см. также тему 4). Экономические агенты предпочитают те организационные структуры и те институты, которые функционируют с меньшими для них трансакционными издержками.

Методологический принцип, разработанный О. Уильямсоном, основан на том, что способы организации следует оцени­вать не абстрактно, а на основе сравнительного институцио­нального подхода. Выбор организационной структуры обусловлен минимизацией трансакционных издержек при сравнении эффек­тивности государственных и частных структур по производству общественных благ.

Таким образом, происходит подмена многих государствен­ных функций, например, обеспечение безопасности отдельных лиц и их собственности частными структурами. Рассмотрим вышеописанную ситуацию с помощью графиков (см. рис. 10.5 ирис. 10.6).

Использование услуг любой структуры имеет определенные границы, которые определяются издержками ее функционирования. Система государственных институтов призвана сократить непроизводительные расходы и риски экономических агентов путем создания и контроля эффективной системы правил и норм. Значительный рост трансакционных издержек при осу­ществлении сделок в государственных учреждениях приводит к появлению своеобразных частных заменителей, например, функцию защиты отдельных экономических агентов берут на себя многие криминальные структуры. Делая выбор в пользу частных структур, экономические агенты опираются на срав­нительный анализ трансакционных издержек при пользовании услугами той или иной структуры.

 

Рис. 10.5. Издержки предоставления услуг

На рис. 10.5 кривая общих трансакционных издержек предоставляемых услуг (ТС) состоит из суммы постоянных издержек (FC) на содержание структуры и переменных издержек (VC), связанных t осуществлением конкретной операции. Графически кривая ТС означает сдвиг вверх кривой VC вверх на величину OF по оси координат.

Крутой подъем кривой ТС на начальном этапе (отрезок FA) обусловлен значительными издержками, связанными со становлением структуры. По мере налаживания механизма функционирования происходит снижение издержек, вызванное увеличением частоты и скорости предоставления услуг (отрезок АВ). Однако после точки В издержки функционирования го­сударственных структур значительно возрастают за счет роста издержек механизма управления (необоснованное разрастание бюрократического аппарата, заорганизованность, коррупция и т.д.).

Таким образом, когда административные издержки становят­ся слишком большими, у экономических агентов существует аль­тернативный выход: им находятся «заменители» в виде частных фирм, помогающих обойти закон, или отдельных чиновников, поведение которых направлено на изыскание ренты и стоимость услуг (материальных затрат и времени) которых значительно меньше, чем при соблюдении официально установленного по­рядка прохождения процедуры оформления документа.

В одних случаях происходит сращивание экономических структур с государственными, то есть большинство осуществля­емых трансакций проходит через обязательного посредника — государственного чиновника, увеличивая таким образом как расходы на отдельную сделку, так и на все сделки в целом. В других случаях экономические агенты вынуждены прибегать к услугам криминальных структур, которые зачастую исполь­зуют такие запрещенные официальными законами методы, как дискредитация или прямое устранение конкурентов. По­добные услуги обходятся дешевле, однако укоренение данных «правил игры» в обществе способствует развитию институтов и отношений, которые, став определяющими в отдельной среде экономических агентов, часто срабатывают как бумеранг, то есть такие же методы «расправы» применяются и к самим заказчикам криминальной услуги.

Графически вышеописанная ситуация представлена на рис. 10.6, где ТС — кривая трансакционных издержек при использовании государственной структуры, ТСа — кривая трансакционных издержек при использовании альтернативной частной структуры.

ТСа имеет аналогичную кривой ТС траекторию, однако про­ходит несколько выше, поскольку величина издержек включает определенную степень риска (в зависимости от существующей правовой системы, эффективности механизма контроля за со­блюдением установленных правил, суровости системы на­казания за нарушения). Первоначально высокая цена услуг, предоставляемых частной структурой, по мере учашения сделок снижается, и наступает момент, когда государственные структуры становятся неконкурентоспособными, графически эта ситуация отображена на участке АВ (заштрихованном). Со временем происходит реорганизация государственных структур, растет их эффективность. Частные структуры становятся менее конкурентоспособными поскольку в трансакционные издержки включаются риски («не должным» образом оказанные услуги или вероятность быть «кинутыми» частными структурами).

Таким образом, низкая эффективность функционирования государственных структур в переходной экономике приводит к появлению частных, зачастую криминальных организаций, ко­торые восполняют недостающий объем государственных услуг, становящихся платными или более дорогостоящими, так как экономические субъекты вынуждены помимо установленного налога уплачивать и бюрократическую ренту.