Методы борьбы с административными барьерами

Цикл формирования, эксплуатации и разрушения административного барьера подробно описан в работе «Административные барьеры в экономике: институциональный анализ»¹.

Выделяются два способа появления административного барь­ера: 1) как результат ошибочного решения государственных органов или пережиток прошлого и 2) как отражение личных интересов отдельных политически влиятельных субъектов или групп.

В первом случае существование административного барьера не приносит личной выгоды никакому политически влиятельно­му субъекту и его отмена не будет сопряжена с чьим-то активным противодействием и, следовательно, высокими издержками отмены.

Во втором случае отмена барьера зависит от соотношения степени влияния инициаторов его принятия и противодействующей стороны (см. соотношение отрицательного и положитель­ного спроса на институт — тема 9), что связано с высокими издержками.

 

12.3.1. Схема воспроизводства административного барьера

Процесс воспроизводства административных барьеров вклю­чает следующие этапы:

1) обнаружение инициатором принятия барьера возмож­ностей для получения бюрократической ренты путем законо­дательного закрепления специфического нормативного акта (документа);

2) разработка институционального проекта, обосновываю­щего необходимость принятия этого документа и его выгоду для общества (заказ на проведение опросов общественного мнения, экспертных оценок и т.д. с результатами голосования «за» документ);

3) лоббирование принятия документа (поиск предполагаемых рентополучателей, подкуп и т.д.);

4) введение документа в действие (реакция экономических субъектов, принужденных исполнять введенное правило);

5) противодействие со стороны экономических субъектов (разработка анти проекта, доказывающего неэффективность принятого документа, экспертные оценки, «уход в тень» и т.д.);

6) отмена или корректировка нормативного акта (административного барьера) посредством другого нормативного акта;

7) поиск новых возможностей для получения бюрократичес­кой ренты.

Решение о создании административного барьера принимается на основе анализа предполагаемых выгод и издержек. Издержки инициатора барьера можно разбить на две группы: 1) издержки, связанные с введением барьера (разработка институционального проекта, обоснование необходимости принятия барьера, лоб­бирование принятия соответствующего нормативного акта), и 2) текущие издержки (поддержание функционирования барьера, за исполнением и наложение санкций, противодей­ствие анти проектам).

На доходы от функционирования барьера влияют следующие факторы: количество трансакций, подпадающих под данное правило; стоимость одной трансакции; степень защищенности правила (жесткость санкций за невыполнение); риск отмены правила (юридическая частота, степень сопротивления пла­тельщиков, возможные альтернативные способы преодоления барьера); возможность обеспечения исключительных прав на доход.

Таким образом, можно сделать вывод, что существующие административные барьеры очень разнообразны. Они раз­личаются как по масштабам использования и стоимости для плательщиков, так и по степени проработанности институцио­нального проекта с точки зрения его принятия, снижения риска отмены, обеспечения исключительности рентного дохода для его создателя. Подобное разнообразие создает возможности для «размывания» барьера без реализации какого бы то ни было анти проекта либо облегчает его (анти проекта) осуществление, что приводит к разрушению административного барьера.

12.3.2. Разрушение административного барьера

Разрушение административного барьера может происходить естественным путем, решающими в данном случае являются временной фактор, а также способность инициатора барьера осуществлять контроль и получать ренту. Таким образом, мож­но выделить следующие способы естественного разрушения барьера:

1) «размывание» в результате потери исключительности (монополии на право получения ренты), расширения круга лиц, получающих ренту и не желающих нести издержки по поддер­жанию данного барьера;

2) ослабление и постепенная потеря контроля за экономи­ческими субъектам, уплачивающими ренту, вследствие институционализации альтернативных путей обхождения данного барьера и т.д.

Следует выделить и искусственный путь разрушения административного барьера:

1) осуществление анти проекта (отмена нормативного акта, устанавливающего административный барьер; блокирование его путем принятия нового нормативного акта и т.д.);

2) сговор экономических субъектов, уплачивающих ренту (в случае, если их немного и они могут договориться) решив­шихся на крупную единовременную выплату (взятку) полити­чески влиятельному инициатору барьера на проектной стадии принятия нормативного акта, устанавливающего барьер;

3) отсутствие преемственности в получении ренты в резуль­тате кадровых перестановок и нежелания нового политически влиятельного субъекта собирать ренту (по идеологическим, политическим или иным соображениям) и т.д.

Конечно, приведенный выше перечень путей разрушения административного барьера не полный и требует дальнейшей доработки. Однако исследования в этом направлении во многом помогают понять институциональную природу администра­тивных барьеров и позволяют разработать возможные методы борьбы с этим явлением.

Дебюрократизация экономики

Административные барьеры являются инструментом, с помо­щью которого реализуется институциональная коррупция, таким образом, устранение административных барьеров способствует ликвидации условий для роста коррупции.

Следовательно, необходима замена «барьерного» регули­рования экономики, основанного на принципе «заплатил за прохождение барьера — веди себя как хочешь», регулировани­ем, принципиально отличающимся. Речь идет не об отказе от контроля, а о принципиальных изменениях в механизме его осуществления.

Такие изменения получили название «дебюрократизация» и в экономической литературе используется следующее опре­деление: «Дебюрократизация — реформирование системы го­сударственного регулирования посредством корректировки нормативно-правовой базы, изменяющей охват, акценты, формы государственного регулирования»¹.

В данном контексте следует рассмотреть термин «дерегули­рование», поскольку часто ошибочно «дебюрократизация» и «урегулирование» употребляются как синонимы.

«Дерегулирование — уменьшение масштабов вмешательства государства в хозяйственные процессы»¹.

Как следует из приведенных выше определений различия между этими терминами заключаются как в широте охвата сфер деятельности государства (дерегулирование — более широкое понятие), так и в качественном отличии предполагаемых мер (дебюрократизация направлена на создание качественно новой системы государственного регулирования).

В рамках экономической системы основным негативным результатом функционирования административных барьеров яв­ляется создание и поддержание неравных условий конкуренции для различных групп экономических субъектов, что препятствует достижению долгосрочного экономического роста. Следова­тельно, дебюрократизация экономики должна являться одним из приоритетных направлений экономической политики.

В 2001-2003 гг. в России принят ряд документов³, в которых рассматриваются вопросы дебюрократизации, упорядочения регулирующих функций государства, сокращения администра­тивного вмешательства в предпринимательскую деятельность.

1.Обзор экономической политики в России за 2001 год / С.Б. Авдашева, A.3. Астапович, С.Б. Баткибеков и др. Бюро эконом, анализа. — М.: ТЕИС. 2002. - С. 269.

2.Там же. — С. 270.

³См., например, Распоряжение Правительства РФ «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)» №910-р от 10 июля 2001 года.

Реализация этих принципов предполагает не разовые меры, а проведение долгосрочной политики правительства, направлен­ной на установление единых законодательных норм, которые исключат возможность нарушения целостного экономико-правового пространства. Суть данной политики заключается в следующем:

- разработка механизма упорядочения контрольно-разрешительной деятельности, основной целью которого является приведение в­ соответствие функций контролирующих органов задачам экономической политики;

- разработка комплексного организационно-правового механизма упорядочения государственного контроля за пред­принимательской деятельностью, включая подготовку проектов нормативно-правовых актов, регулирующих порядок его осу­ществления, с целью приведения в соответствие закрепленных в нормативных документах полномочий контролирующих ор­ганов тем функциям, которые на них возлагаются;

- изучение и обобщение опыта разрешения споров предста­вителей частного сектора и контрольно-проверяющих органов с целью устранения противоречивости существующей нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок проведения проверок, а также наложения санкций в случае выявленного нарушения;

- устранение нечеткости, неполноты формализованных процедур проверочной деятельности;

- полнота информированности экономических субъектов, являющихся объектами контроля, о содержании существующих процедур¹.

Государственные органы должны осуществлять контроль за бизнесом, но в жестких рамках четко прописанных процедур. В конечном итоге контроль должен быть ориентирован только на защиту прав и законных интересов потребителей.

В случае успешной реализации меры по дебюрократизации должны привести к снижению общего административного бремени, барьеров для выхода на рынки, издержек легальной деятельности, а также созданию равных условий конкуренции на товарных рынках в рамках правового поля.

1.Обзор экономической политики в России за 2001 год / С. Б. Авдашева, А. 3. Астапович, С. Б. Баткибеков и др.; Бюро эконом, анализа. — М.: ТЕИС, 2002. - С. 273—274.

Следует отметить, что речь не идет о ликвидации всех барье­ров. Данная реформа касается устранения только тех барьеров, которые не способствуют развитию экономической деятельности и созданы в интересах отдельных влиятельных лиц или групп лиц с целью получения бюрократической ренты.

Конечно, система формальных «правил игры», создаваемая государством, в принципе не может в полном объеме регулироватъ все без исключения типы отношений. В результате образуются «дыры», создающие в правовом законодательстве условия для рентоориентированного поведения. Для восполнения возникающих проблем могут быть использованы организации саморегулирования, которые позволят решить ряд важных задач по обеспечению контроля качества товаров и услуг, а также по разрешению хозяйственных споров. В частности, в качестве основных функций организаций саморегулирования выделя­ются:

- разработка системы правил и стандартов деловой практи­ки (профессиональной деятельности) для членов организации саморегулирования;

- осуществление мониторинга за выполнением стандартов:

- разработка и применение системы санкций за нарушение правил, а также механизма ответственности за ущерб, причи­ненный третьим лицам;

- разработка собственной процедуры внесудебного разре­шения споров как между членами ассоциации, так и с аутсай­дерами¹.

1.Крючкова П.В. Саморегулирование: сравнительные преимущества, формы и условия развития // Три исследования по конкурентной политике. — М.: ТЕИС, 2002. Е^ВД

Учебно-методические материалы

Темы докладов

1.Административные барьеры и экономический рост.

2.Рентоориентированное поведение государственных чинов­ников и издержки эксплуатации экономической системы.

3.Воспроизводство административного барьера и методы борь­бы с ним.

4.Основные элементы антипроекта, направленные на ликви­дацию административного барьера (на примере конкретной ситуации).

5.Анализ правового документа на предмет возможности извле­чения бюрократической ренты.

 

Рекомендуемая литература

1.Аузан А., Крючкова П. Административные барьеры в экономи­ке: задачи деблокирования // Вопросы экономики. — 2001. — Ms 5.

2.http://www.inp.ni

Ситуация для анализа 1. Издержки соблюдения закона на примере отдельных операций в России и Германии

Автором был проведен ряд эмпирических иссле­дований по проблеме «цены законности». На основе опроса предпринимателей, проведенного в 1997-1998 гг., было прове­дено сравнение затрат и времени на оформление документов по регистрации автомобиля (постановка или снятие с учета) в Германии и России.

Так, процедура оформления документов в Гамбурге занима­ла в среднем 30—40 минут, в Москве — 5-6 часов, в Люберцах (Московская обл.) — 7—8 часов. Потери времени в Москве были больше, чем в Гамбурге, примерно в 10 раз. Стоимость оформле­ния услуг в Германии в среднем равнялась 350 немецким маркам, а в России — 150—200 рублям плюс 500 рублей чиновнику (для I ускорения процедуры до 1-2-х часов).

Для того чтобы оформить документы в Москве, нужно было отстоять большую очередь, как правило, в одно «окно». В Гамбурге таких «окон» (в отличие от России там не «окно», а комнатка) было от 10 до 14, в зависимости от того, сколько чиновников работало на данный момент. В коридоре на стене висело табло, на котором каждые 20-30 секунд загорался номер комнаты и номер очередного клиента (номер выдавался в кассе при оплате квитанций на оформление). Таким образом, каждые 20-30 секунд происходило оформление одной машины; в Моск­ве в одном «окне» - каждые 20-30 минут. В Люберцах, а также других небольших городах этот интервал больше.

Основная причина такой разницы во времени, затраченном на оформление документов, — отсутствие конкуренции среди чиновников в России. В условиях, когда отдельный чиновник яв­ляется монополистом той или другой услуги, он заинтересован в дальнейшем усложнении и замедлении процедуры оформления доку­ментов, создании условий для получения бюрократической ренты. Если учесть уровень оплаты чиновников в России и Германии, то стимулы российских чиновников в получении бюрократической ренты значительно сильнее. В небольших городах монополия усиливается, поскольку зачастую отдельный чиновник является единственным в городе, от кого зависит получение определенного документа.

Ситуация для анализа 2. Влияние трансакционных издержек на систему неформальных институтов

Этапы реформирования системы государственного регулиро­вания можно рассмотреть на примере экономических моделей (рис. 12.1 и 12.2).

Снижение административных барьеров, а, следовательно, и административных издержек, а также рост эффективности сис­темы наказания являются основными факторами, влияющими на развитие неформальных отношений.

Чем выше эффективность проводимых мероприятий, тем выше риск и цена продукции, производимой в нелегальном секторе, то есть выше цена нарушения закона. Установить четкую функцио­нальную зависимость между ценой, спросом, предложением и эффективностью вышеизложенных мероприятий довольно слож­но. Однако в соответствии с теорией трансакционных издержек производство в нелегальном секторе будет продолжаться до того момента, пока увеличение величины рисков нарушения закона не доведет цену продукции, производимой в нелегальном секторе, до цены продукции, производимой легально.

Более наглядно описанную ситуацию можно пояснить с по­мощью нижеприведенных графиков.

Предположим, что производство продукции в легальном секторе равно Q₀, цена — Р₀, соответственно, кривая предложения S_о

Производство продукции в нелегальном секторе – Q₁ цена — Р₁, кривая предложения S₁.

Вследствие увеличения рисков — ужесточения системы нака­зания, снижения административных барьеров — рост издержек производства на отдельно взятом нелегальном предприятии приведет к сокращению выпуска производимой продукции. На графике (рис. 12.1) — это смещение кривой предложения S влево, к S₂. Сокращение производства вызовет рост цен на продукцию от Р, до Р₂, который несколько приблизит их к ценам на продукцию (Р₀), производимую в легальном секторе. Таким образом, рост издержек производства в нелегальном секторе приведет к легализации части теневых предприятий.

Увеличение выпуска продукции в легальном секторе S₀ приве­дет к смещению этой кривой к S₃ и всеобщему снижению цен на продукцию до уровня Р₃, а, следовательно, усилит тенденции к последующему витку легализации оставшейся части нелегально­го сектора — смещению кривой S₂ в положение S₄, а кривой S₃ — в положение S₄. Таким образом, можно представить процесс легализации тех видов теневой экономики, которые не связаны с удовлетворением деструктивных потребностей (наркотики, торговля оружием и т.д.).

В описанном случае государство выступает как своебразная преграда, препятствие, которое, увеличивая издержки производства в нелегальном секторе, способствует его легализации.

Как было отмечено выше, длительность государства может привести к неэффективному размещению ресурсов. Так, например, вводя необоснованные ограничения, акцизы, увеличивая налоги, государство увеличивает издержки производства продукции и услуг в легальном секторе, следовательно, в определенном смысле «провоцирует развитие нелегальной экономики.

 

Ответы на тесты

Тема 1.

1. б; 2. а; 3. а; 4. б; 5. в.

 

Тема 2.

1.а, б; 2. а; 3. б, г; 4. б; 5. б; 6. г.

 

Тема 3.

1. а,б,г; 2. в; 3. а,г; 4. а; 5. б; б. а; 7. в.

 

Тема 4.

1.в; 2. в; 3. г.

4.

Произ­ведено ЦБК	Доход от 100 дополни­тельных тонн	Потрав­лено рыбы	Потравлено рыбы на дополнитель­ные 100 тони про­дукции ЦБК	Общая выго­да от пр-ва дополнитель­ной продук­ции ЦБК
тонн	Руб.	тонн	тонн	Руб.	Руб.
					-850000
					-1750000

В соответствии с теоремой Коуза для минимизации частных и социальных издержек расширить до 300 т.

В нашем случае за рамками этого решения остаются вопросы связанные с качеством производимой рыбы, ее «безопасностью» для потребления, а также с экологией вокруг ЦБК и ущербом, который наносит данное производство жителям близлежащих поселений.

В случае, когда речь идет об ограниченном числе участников конфликта и производство продукции не является источником экстерналий для третьих лиц, предложение Коуза может оказать­ся наиболее эффективным (с точки зрения минимизации затрат) способом решения конфликта.

 

Тема 5.

1. в; 2. в; 3. а; 4. а; 5. б; 6. а.

 

Тема 6.

1. б; 2. г; 3. а; 4. б; 5. в.

 

Тема 7.

1. г; 2. б; 3. а, б; 4. в.

5.Выбор между покупкой торта и собаки определится в пользу торта. Тогда вопрос о покупке собаки больше не участвует в про­цессе голосования.

Добиться желаемого результата Малыш сможет, если первона­чально будет решен вопрос: пригласить Карлсона в гости или купить торт (Малыш и Брат «за» Карлсона, Мама «за» торт) в пользу Кар­лсона; затем вопрос: пригласить Карлсона в гости или купить собаку (Мама и Малыш «за» собаку, Брат «за» торт) в пользу собаки.

 

Тема 8.

1.в; 2. б; 3. г; 4. а; 5. г; 6. в; 7. г.

 

Тема 9.

1. б; 2. в; 3. в; 4. б; 5. б.

 

Тема10

1. б; 2. в; 3. г; 4. а; 5. в.