Тема 12. Барьерный характер государственного регулирования

В переходной экономике

 

Институциональные причины «барьерного» характера

Российской экономики

Особенностью российского государственного регулирования стал его «барьерный» характер, то есть деятельность государс­твенных чиновников направлена на установление многочис­ленных административных барьеров.

Административные барьеры в экономике — это установленные решениями государственных органов правила, соблюдение которых является обязательным условием ведения деятельности на рынке, вводящее платежи за прохождение бюрократических процедур, которые обычно не попадают в бюджет.¹

Административные барьеры в России присутствуют в самых разных сферах экономической деятельности, в различных фор­мах и практически на всех стадиях производства и решения:

1.Административные барьеры на входе предприятий на рынок:

- лицензирование;

- разрешения;

- регистрация;

- согласование проектной документации.

2.Административные барьеры, связанные с допуском товаров на рынок:

- сертификация;

- идентификация;

- маркирование.

3.Барьеры, связанные с административными издержками предпринимателей в процессе текущей деятельности:

- инспекционная деятельность, контроль и надзор, в том числе лицензионный надзор;

- делопроизводство, документооборот, многочисленные формы обязательной отчетности.

Следует отметить, что в России преобладают барьеры рентного типа, то есть направленные на получение административной (бюрократической) ренты (см. тема 7). Широкому распро­странению и укоренению в российской институциональной среде именно этого типа барьеров способствовал целый ряд причин больше институционального характера:

— высокая зависимость принятия решения от интересов отдельных групп;

— приоритет неформальных «правил игры» в обществе над формальными;

— криминализация общества и экономики;

— институционализация коррупции и многие другие.

Рассмотрим более подробно существующие в настоящее время в России административные барьеры. Их можно сгруп­пировать следующим образом:

— при получении доступа к ресурсам и правам собственности на них (регистрация предприятия, регистрация изменений в статусе предприятия, его уставных документах, получение в аренду по­мещения, доступ к кредитам, лизингу оборудования и т.п.);

— при получении права на осуществление хозяйственной деятельности (лицензирование деятельности, регистрация товаров и услуг и т.п.);

— при текущем осуществлении хозяйственной деятельности (санкции за нарушения установленных правил, согласование принимаемых решений с контролирующими организациями, получение различных льгот)¹.

Последствия «барьерного» регулирования рассматриваются _в целом ряде работ, в том числе и опубликованных результатах эмпирических исследований. Классическими стали следующие примеры ограничений предпринимательской деятельности:

Примеры

1.Регистрация юридических лиц не является, по оценкам самих пред­принимателей, непреодолимым барьером для входа на рынок.

Однако уже на стадии регистрации можно говорить о непроизводительных потерях предпринимателей, составляющих достаточно существеннную сумму в масштабах страны.

В 2000г. в России ежемесячно регистрировалось около 30000 предприятий. Таким образом, совокупные издержки по регистрации предприятий составляли в 2000 г. от 138 до 300 млн. руб. ежемесячно. В Яковом исчислении это составило от 1500 до 3500 млн. руб. При этом официальная ставка регистрационного сбора варьировалась по регионам от 0,12 до 24 млн. руб., то есть менее 10 % от общих издержек, связанных с регистрацией².

Главный недостаток такой системы — наличие избыточных требований к предприятиям, что порождает длительные сроки регистрации и завышенную стоимость посреднических услуг. В то же время действующий порядок не обеспечивает нормального учета предприятий. Тем более, что учетная информация необходима не только государственным органам, но и другим участникам рынка.

Проблемы с регистрацией предприятий были порождены отсутствием единой системы законодательства на территории страны (до 50 различных нормативных актов — законов, указов, постановлений). Введение единого порядка на всей территории страны возможно только посредством приня­тия федерального закона о государственной регистрации юридических лиц, основанного на положениях Гражданского кодекса РФ.

2.Обязательная сертификация товаров и услуг, под которую подпада­ло около 80 % товарной номенклатуры, являлась еще одним администра­тивным барьером. По минимальным оценкам, рассчитанным по рекомендациям Госстандарта России, плата за сертификацию «перекачивала» из промышленности и торговли суммы, эквивалентные 3500-4200 млн. руб. в год (это только прямая плата за сертификацию, без учета внутренних трансакционных издержек импортеров и производителей)¹.

1.Аузан А., Крючкова П. Административные барьеры в экономике: задачи // Вопросы экономики. — 2001. — № 5. — С. 73—75. г

2.Исследование, проведенное группой специалистов экономического факультета МГУ под руководством В.Л.Тамбовцева по заказу ИНП «Общественный договор», 2001

3.Лицензирование отдельных видов деятельности за последние 10 лет превратилось в одну из крупнейших проблем для участников рынка. Коли­чество лицензий нарастало лавинообразно. На основании Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 158-ФЗ от 25.09.1998 г. видов деятельности, на осуществление которых требо­валось получение лицензии, насчитывалось более 500. (Для сравнения: в Австрии лицензируется 28 видов деятельности, в Великобритании — 38, в Японии — 39, в Испании — 75, во Франции — 140)².

Создание при лицензирующих органах различных лицензионных, экспертных и других центров превратило лицензионную деятельность в источник дополнительного извлечения доходов и пополнения регио­нальных и ведомственных бюджетов. В результате необоснованного расширения перечня документов, необходимых для ее получения, в том числе различного рода заключений инспекций, надзорных и контрольных органов, значительно увеличивается и плата за лицензию. Лицензирова­ние зачастую введено там, где достаточно иных методов существующего государственного контроля и надзора, в том числе задействованы системы сертификации, стандартизации, а также установлены меры ответственнос­ти за ненадлежащее выполнение субъектами хозяйственной деятельности установленных правил и условий.

Можно привести расчет, сделанный специалистами Министерства эконо­мического развития и торговли, по одному из видов лицензий. Так, процедура получения лицензии на производство хлеба включает в себя посещение до 8 инстанции, оформление более 20 документов, затраты до 15 тыс. руб. и около 270 часов времени. Себестоимость единицы продукции при этом воз­растает на 3 %. В годовом исчислении это составляет более 2500 млн. руб. дополнительных издержек населения. При этом наличие лицензии не является показателем качества продукции: контроль над качеством и безопасностью хлебопекарной продукции осуществляется на основании Федерального закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов»³.

1.http://www.inp.ru/lib/dokiad 1.html

2.Комментарий к Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 158-ФЗ от 25.09.1998. — АКДИ «Экономика и жизнь» btfp;//wwTvcakdLni/pravo/news/licence.htm

3.Исследование, проведенное группой специалистов экономического факультета МГУ под руководством ВЛ. Тамбовцева, по заказу ИНП «Обще­ственный договор». 2001.

4.Еще одним административным барьером, для которого проводились расчеты трансакционных издержек, является маркирование продукции знаками соответствия, защищенными от подделок, введенное на основании Постановления Правительства РФ № 601 от 17.05.1997г. Расчеты, Доведенные специалистами Международной конфедерации обществ потребителей (КонфОП) по заказу ИНП «Общественный договор», показали, что приблизительный объем рынка знаков соответствия и учет­ных марок 2000 г. составил порядка 4200-5000 млн. руб. Сверх того, затраты торговых организаций по нанесению знака составили порядка 1200-2000 млн. руб.

5.Серьезной проблемой для предпринимателей является запредельное число проверок их деятельности со стороны бесчисленных контрольных органов. При этом зачастую наблюдается дублирование и пересечение полномочий различных органов, а также нечеткое определение сферы и объектов контроля. Это создает благоприятную почву для злоупотреб­лений со стороны сотрудников контролирующих органов.

В качестве первого примера можно привести анекдотичную историю про пожарного и милиционера, контролирующих розничный магазин. Милиционер, осуществляя проверку, требует наличия решетки но первом этаже здания. Пожарный (со ссылкой на пункт 1.3.2.8 Правил пожарной безопасности ППБ — 01— 93) утверждает, что с целью обеспечения удобной документации в случае возгорания решеток быть не должно.

Второй пример: согласно пункту 3.8 «Правил пожарной безопасности В Российской Федерации» ППБ—01 —93 все прибывающие в гостиницу, кемпинг, мотель, общежитие граждане должны быть ознакомлены (под роспись) с правилами пожарной безопасности. (Для справки — эти пра­вила составляют роено 100 страниц).

Если говорить о потерях экономики в результате текущего контро­ля за деятельностью хозяйствующих субъектов со стороны различных контролирующих ведомств, то он складывается из двух частей: прямые затраты на уплату штрафов и «отступных» и непроизводительные затраты времени. Данные опроса малых предприятий, проведенного Россий­ским независимым институтом социальных и национальных проблем в 1999 г., показали, что издержки, связанные с «теневыми» выплатами контролирующим органам и непроизводительными затратами времени, сопоставимы с платежами рэкету.

Этот список можно продолжать и дальше, однако перечисленных выше ограничений достаточно, чтобы представить сложившуюся в России ситуацию.

Как видно из вышеизложенного, административные барьеры тяжелым бременем ложаться на экономику России. Прохождение всех барьеров связано с большими дополнительными расхода­ми для предпринимателей и потребителей. Следует выделить прямые издержки (платежи за выдачу разрешений, согласова­ния. экспертизу сертификацию я т.п.. которые в подавляющем большинстве не становятся источниками пополнения бюджета) и косвенные издержки (непроизводительные трудозатраты).

По расчетам экспертов потери населения от завышения розничных иен на товары и услуги вследствие таких дополни­тельных издержек составляют 500-550 руб. в месяц в расчете на каждую российскую семью. С макроэкономической точки зрения общие расходы населения на оплату административных барьеров за 9 мес. 2000 г. (около 162 млрд. руб.) почти достигли суммы расходов государства на обслуживание государственного долга за тот же период (около 166 млрд. руб.).