Акты прокурорского надзора и порядок

Реагирования оперативных подразделений

Органов внутренних дел при их получении

 

В Законе о прокуратуре словосочетание «акт прокурорского надзора (реагирования)» не употребляется. Что же касается теории и практики прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, то чаще всего под ним понимается правовой акт прокурора, направленный должностному лицу (руководителям коммерческой структуры, общественных, религиозных объединений, иным лицам) по поводу нарушения закона с требованием принять определенные меры. Таким образом, акт прокурорского надзора – это, во-первых, акт индивидуального действия, адресованный конкретному должностному лицу полиции или органу (подразделению), во-вторых, вынесен прокурором в связи выявленным им нарушением закона, в-третьих, содержит требования по устранению выявленных нарушений закона.

В числе актов прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью можно назвать протест, представление, постановление и предостережение. В последние годы прокуроры стали активно использовать такое средство воздействия, как требование. В Генпрокуратуре России появились даже нормативные правовые акты, утверждающие бланки требований^[10]. И все-таки вряд ли правомерно относить требование к актам прокурорского надзора. Подтверждение этому мы находим и в нормативных правовых актах Генерального прокурора Российской Федерации. Так, пунктом 7 приказа Генпрокуратуры России от 15 февраля 2011 г. № 33 (ред. от 5 сентября 2012 г.) "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности" предписывается уполномоченному прокурору, помимо актов прокурорского реагирования, направлять руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, требования. Тем самым требования прокурора не отождествляются с актами прокурорского надзора.

 

Протест прокурора

Порядок принесения протеста регламентирован ст. 23 Закона о прокуратуре. В соответствие с ней прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Под правовыми актами следует понимать нормативные и ненормативные правовые акты. Легальное определение нормативного правового акта дано в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации". Под ним понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Правовой акт создает норму, правило поведения, распространяющее действие на неопределенный круг лиц. Ненормативный правовой акт – это акт индивидуального действия (постановление о проведении оперативно-розыскного мероприятия). Прокурор может опротестовать как нормативный, так и ненормативный правовой акт.

Протест по правовым актам оперативно-розыскной деятельности может быть принесен только уполномоченным прокурором (заместителем прокурора). Помощник прокурора не обладает правом принесения протестов, хотя по сложившейся практике данные должностные лица осуществляют надзор за оперативно-розыскной деятельностью и готовят тексты протестов.

При надзоре за ОРД прокурор может выбрать альтернативный вариант принесения протеста: должностному лицу (в орган полиции), вышестоящему должностному лицу (вышестоящий орган) либо обратиться в суд. Это право остается за прокурором. Досудебный протест не является обязательным условием последующего обращения прокурора в суд. Практика показывает, что чаще всего прокурор приносит протест в орган полиции (отдел, управление), принявший правовой акт, например, постановление о проведении оперативно-розыскного мероприятия или заведении дела оперативного учета. Если протест прокурора не удовлетворяется, то чаще всего прокуроры направляют в тот же орган повторные протесты или письма с требованием удовлетворить протест. Что касается обращения прокурора в суд, то такая практика не носит распространенный характер. Это объясняется тем, что прокуроры, чувствуя уязвимость своей позиции и не желая на равных разрешать в суде спорные вопросы, предпочитают методы административного давления на органы полиции. Неудовлетворение протестов прокуроры воспринимают как личное оскорбление и пытаются добиться результата что называется "не мытьем, так катаньем". И здесь уже надзор за ОРД увязывается с другими направлениями деятельности прокуратуры, когда неправомерно используются возможности, предоставляемые прокурорам уголовно-процессуальным законодательством: волокита с утверждением обвинительных заключений (актов, постановлений) по уголовным делам; возвращение по надуманным причинам уголовных дел для пересоставления обвинительного заключения (акта, постановления) и устранения недостатков; отказ от подписания статистических карточек на раскрытые преступления (формы 1.1); сплошная проверка материалов об отказе в возбуждении уголовных дел и т.п. Руководителям полиции хорошо знакома подобная ситуация (ее отметили почти все опрошенные нами руководители полиции и оперативных подразделений), и часто они вынуждены в угоду прокурорам удовлетворять их требования и наказывать сотрудников.

Конечно, такая прокурорская практика не имеет ничего общего с обеспечением законности, но она существует, и сотрудники оперативных подразделений должны осознавать ее как реальность. Причина такого положения кроется, прежде всего, в критериях оценки деятельности прокуратуры, которые, по моему мнению, способны нанести существенный вред оперативно-розыскной деятельности. Гонка за показателями (количество принесенных протестов, представлений, число наказанных сотрудников оперативных подразделений и т.п.), сравнение их с пресловутым "аналогичным периодом прошлого года (АППГ)" и показателями прокуратур соседних регионов способна свести к минимуму результативность ОРД и в целом блокировать действие закона.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Нужно заметить, что протест не обладает абсолютной юридической силой. Он не отменяет и не приостанавливает действие опротестованного правового акта. Закон лишь требует рассмотреть протест не позднее десяти дней. В течение этого времени письменно сообщается прокурору о результатах рассмотрения протеста. Если требования, содержащиеся в протесте, не удовлетворяются, то прокурору направляется мотивированный ответ.

Что касается отзыва прокурором протеста, то здесь нужно учитывать следующее. Первое. Протест может быть отозван только до его рассмотрения. Второе. Закон допускает отзыв протеста исключительно прокурором, принесшим его (вышестоящий прокурор не может отозвать протест нижестоящего). Третье. Ввиду того, что отзыв протеста считается серьезным просчетом в работе прокурора, отзывы протестов крайне редки (нам такие случаи неизвестны). В сложных для себя ситуациях прокуроры просят органы полиции направить им ответ с формальным признанием требований протеста.

Достаточно часто в протестах содержится требование привлечения сотрудников оперативных подразделений полиции к дисциплинарной ответственности за допущенные, по мнению прокурора, нарушения. Такое требование в протестах представляется неуместным. Дело в том, что назначение протеста как акта прокурорского реагирования на нарушение закона состоит в опротестовании и последующей отмене противоречащего Конституции и закону правового акта. Что же касается привлечения оперативных сотрудников к дисциплинарной ответственности, то это лежит вне юрисдикции протеста.

 

Представление прокурора

Статья 24 Закона о прокуратуре регламентирует порядок направления прокурором представления. Согласно ч. 1 данной статьи, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Представление, как и протест, не обладает абсолютной правовой силой. Закон говорит лишь о безотлагательном рассмотрении и принятии в течение месяца мер по устранению допущенных нарушений закона. Если руководитель полиции или иное должностное лицо, которому направлено представление, сочтет изложенные в нем требования чрезмерными или незаконными, то он об этом письменно должен сообщить прокурору.

Часть 3 ст. 7 Закона о прокуратуре гласит, что прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

Органов полиции в этом перечне нет. Поясним. Федеральными органами исполнительной власти являются Правительство РФ, министерства и ведомства Российской Федерации. Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации выступают правительство, министерства и ведомства, осуществляющие на территории субъекта Российской Федерации исполнительную власть от имени этого субъекта. Органы полиции в регионе и на местах не входят в структуру данной власти. Согласно ст. 4 Закона о полиции, полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В этой связи требования прокурора о его участии в рассмотрении протестов и преставлений в подразделениях полиции не основаны на законе. Ссылки же прокурора на ч. 3 ст. 23 (при рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест) и ч. 2 ст. 24 (при рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания) несостоятельны, так как в органах полиции отсутствуют коллегиальные органы.

Постановление прокурора

Статья 25 Закона о прокуратуре гласит, что прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Иногда прокуроры пытаются привлечь (предупреждают о возможном привлечении) сотрудников оперативных подразделений либо руководителей полиции к административной ответственности по ст. 17.7 (невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении) КоАП РФ за отказ от выполнения или промедление с выполнением требований прокурора, содержащихся в протестах и представлениях. Такое постановление для рассмотрения дела направляется в соответствии со ст. 23.1. КоАП РФ мировому судье. Подобная ситуация является типичной, однако судебная практика в этой части достаточно противоречива.

Более взвешенной и формирующей общий подход к возможности вынесения прокурором постановлений о привлечении должностных лиц правоохранительных органов к административной ответственности по ст. 17.7. КоАП РФ является правовая позиция Верховного Суда РФ, изложенная в Постановлении от 26 октября 2005 г. № 25-Ад05-4^[11]. По ситуации с попыткой привлечения прокурором к административной ответственности следователя, не выполнившего его указания по уголовному делу, Верховный Суд РФ высказал следующие суждения. В силу ст. 1, 30 Закона о прокуратуре надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, представляет собой самостоятельный вид прокурорского надзора, а полномочия прокурора при осуществлении данного надзора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами, регулирующими соответствующие виды деятельности.

Таким образом, взаимоотношения между следователем и прокурором при осуществлении такого надзора регулируются отдельными специально предусмотренными нормами законодательства Российской Федерации, а не положениями КоАП РФ. Поэтому следователь, проводивший расследование по уголовному делу и не выполнивший письменных указаний прокурора по данному уголовному делу, не может быть привлечен к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ.

Представляется, что изложенную правовую позицию необходимо распространять и на оценку действий должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. В частности, не могут быть признаны законными постановления прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении по ст. 17.7. КоАП РФ в отношении сотрудников оперативных подразделений, отказавшихся выполнять требования прокурора, например, об отмене постановлений о заведении дел оперативного учета, проведении оперативно-розыскных мероприятий и т.п.

Иногда прокуроры выносят постановления о привлечении сотрудников (руководителей) оперативных подразделений к ответственности по ст. 17.7. КоАП РФ на основании невыполнения ими в установленный прокурором срок каких-либо требований (например, направить в течение 5 дней документы в прокуратуру). При этом прокуроры ссылаются на ч. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре, которая гласит, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Несмотря на то, что закон не наделяет прокурора правом устанавливать сроки исполнения его требований (в таких случаях, исходя из общих принципов права, срок должен устанавливаться законом или соглашением сторон), судебная практика идет все-таки по пути признания за прокурором такого права.

Законность и обоснованность действий и (или) бездействия прокурора могут быть обжалованы, в том числе в порядке гражданского судопроизводства (гл. 25 ГПК РФ)^[12].

Действующее законодательство не предусматривает специального порядка обжалования представлений прокурора. Вместе с тем из ч. 1 ст. 3 и ст. 245 ГПК РФ следует, что заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов, в том числе и путем оспаривания решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Пунктом 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснено, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам гл. 25 ГПК РФ, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры.

В силу ст. 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, которые могут быть оспорены в порядке гражданского судопроизводства, относятся те решения, действия (бездействие), в результате которых:

 

 

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Соответственно, должностные лица органов прокуратуры действующим законодательством не исключены из перечня лиц, действия которых могут быть обжалованы в порядке, установленном гл. 25 ГПК РФ.

Учитывая, что неисполнение представления прокурора органом или должностным лицом, в адрес которых оно внесено, может послужить основанием для привлечения лица к административной ответственности, предусмотренной ст. 17.7 КоАП РФ, такое представление по своей правовой природе не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ.

Таким образом, если органы полиции, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо возлагает на них незаконно какие-либо обязанности, то они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, а суд рассматривает такое заявление по существу, оснований для отказа в принятии такого заявления статья 134 ГПК РФ не содержит.

Если лицо не воспользовалось указанной процедурой защиты своих нарушенных прав и по факту неисполнения представления прокурора возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ, то обязанность доказывания правомерности требований, изложенных в представлении, лежит на прокуроре, а суду необходимо исследовать вопрос о законности и обоснованности внесенного представления, поскольку ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ наступает лишь в случае неисполнения законных требований прокурора.

Таким образом, протест, представление, требования прокурора можно обжаловать в суде.