Документов и процедура прокурорской проверки

 

Согласно ст. 21 Закона об ОРД по требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие:

1) дела оперативного учета;

2) материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств;

3) учетно-регистрационную документацию;

4) ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Анализ законодательства показывает, что применительно к надзору за оперативно-розыскной деятельностью перечень оперативно-служебных документов, представляемых прокурору, носит исчерпывающий характер.

Более того, сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности (ч. 3 ст. 21 Закона об ОРД). По смыслу закона, если подобные сведения содержатся в документах представленного перечня (делах оперативного учета, учетно-регистрационной документации и др.), то они прокурору представляются с учетом требования ч. 3 ст. 21 Закона об ОРД.

Как мы уже отмечали, прокурору представляются лишь те документы, которые отражают сведения, входящие в предмет прокурорского надзора. Казалось бы, именно они имеют правовое значение, "интересны" для прокурора и должны им изучаться. Но делопроизводство в сфере оперативно-розыскной деятельности построено таким образом, что подобные документы концентрируются в делах вместе с теми, которые содержат сведения, не входящие в предмет надзора. Речь идет, прежде всего, о делах оперативного учета, которые заводятся в целях собирания и систематизации сведений, проверки и оценки результатов оперативно-розыскной деятельности, а также принятия на их основе соответствующих решений органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ст. 10 Закона об ОРД). В них документально фиксируются, в том числе, и сведения, не входящие в предмет прокурорского надзора. Это планы, отчеты, справки, сводки и т.п. Более того, зачастую путем анализа дел оперативного учета можно установить сведения о лицах, оказывающих в соответствии со ст. 17 Закона об ОРД содействие оперативным подразделениям полиции. К сожалению, до настоящего времени организационно и технически вопрос разделения информационных массивов на подлежащих и не подлежащих представлению прокурору не решен. Конечно, на страницах научных изданий предлагались варианты обеспечения конспирации и режима секретности при представлении материалов судьям и прокурорам, но они не увенчались успехом. В качестве иллюстрации приведем мнение А.П. Киселева. Он предлагает материалы дела оперативного учета, из которых можно получить сведения о конфиденциальных источниках, закрывать в конверты, исключающие прочтение текста, и после этого представлять уполномоченному лицу^[7]. Возникает вопрос: а что помешает прокурору или другому должностному лицу убрать конверт и ознакомиться с документом? Вполне очевидна неприемлемость и надуманность такого предложения.

Вариантом решения проблемы соблюдения режима секретности и конспирации при работе по делам оперативного учета могло бы стать ведение таких дел в двух частях (разделах). В одном из них могли бы концентрироваться документы, содержащие сведения, не входящие в предмет прокурорского надзора, в частности:

1) о лицах, внедренных в организованные преступные группы;

2) о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

3) о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе;

4) об организации, тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности;

5) о результатах оперативно-розыскной деятельности^[8].

Соответствующие разделы (части) могли бы формироваться не во всех делах оперативного учета, а лишь в тех, где такая необходимость существует. Основанием их формирования могло бы стать ходатайство оперуполномоченного или решение (указание) руководителя.

К сожалению, как отмечается в решении Конституционного Суда РФ, в Законе о прокуратуре не закреплены процедуры надзорной деятельности прокуратуры и не предусматриваются гарантии прав тех лиц, в отношении которых осуществляется возложенный на прокуратуру надзор за исполнением законов^[9]. В этой связи при представлении оперативно-служебных документов прокурору необходимо руководствоваться нормативными правовыми актами, регламентирующими охрану государственной тайны и работу с документами особой важности, совершенно секретными и секретными.

Как уже отмечалось, прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют уполномоченные прокуроры.

Согласно Указанию Генпрокуратуры России, МВД России от 29 сентября 2008 г. № 215/69, 1/7818 "О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", надзор за исполнением органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, требований Закона об ОРД возлагается на Генерального прокурора РФ и уполномоченных им прокуроров, которыми являются прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры, прокуроры городов, округов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуроры, а также выделенные для этой цели приказами прокуроров субъектов Российской Федерации уполномоченные прокуроры, а в Генеральной прокуратуре РФ – заместители Генерального прокурора РФ, Главный военный прокурор и его заместители, начальники главных управлений, управлений и отделов и их заместители (старшие помощники и помощники), старшие прокуроры и прокуроры управлений (отделов) в соответствии с их функциональными обязанностями.

Руководители прокуратур должны обеспечить наличие у уполномоченных прокуроров и лиц, на которых возложено ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, оформленного в установленном порядке допуска к секретным, совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности. Уполномоченные прокуроры должны иметь для работы с документами надлежаще оформленный допуск.

Перечень уполномоченных прокуроров руководители прокуратур обязаны своевременно доводить до соответствующих органов внутренних дел, а также направлять его в вышестоящую прокуратуру.

К надзорной проверке допускаются только те прокуроры, которые указаны в перечне, и только им могут предоставляться соответствующие оперативно-служебные документы.

При представлении оперативно-служебных документов прокурору необходимо соблюдать законодательство в сфере охраны государственной тайны. Несоблюдение режима секретности может повлечь привлечение к дисциплинарной или уголовной ответственности сотрудников оперативных подразделений. Здесь необходимо проявлять принципиальность и учитывать, что на прокуроров полностью распространяются требования Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 "О государственной тайне", часть 2 ст. 32 которого гласит, что доступ лиц, осуществляющих прокурорский надзор, к сведениям, составляющим государственную тайну, осуществляется в соответствии со ст. 25 данного закона. Согласно ч. 1 ст. 25 Закона "О государственной тайне" порядок доступа должностного лица или гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну, устанавливается нормативными документами, утверждаемыми Правительством РФ.

Руководители органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций несут персональную ответственность за создание таких условий, при которых должностное лицо (в данном случае, прокурор) знакомится только с теми сведениями, составляющими государственную тайну, и в таких объемах, которые необходимы ему для выполнения его должностных (функциональных) обязанностей.

Главным нормативным документом Правительства РФ, изданным во исполнение ч. 1 ст. 25 Закона "О государственной тайне", выступает Инструкция о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. № 63.

Она определяет следующий порядок доступа должностных лиц, в том числе прокуроров, к документам, содержащим государственную тайну.

1. Уполномоченный прокурор допускается к сведениям, составляющим государственную тайну, после предъявления им руководителю полиции:

а) предписания на выполнение задания (форма 5 – приложение к Инструкции);

б) документов, удостоверяющих личность;

в) справок о допуске по соответствующей форме (формы 6-8 приложение к Инструкции) – пункт 66 Инструкции.

2. Предписание на выполнение задания подписывается руководителем прокуратуры, заверяется печатью и регистрируется в журнале учета выдачи предписаний на выполнение заданий. В предписании на выполнение задания указывается основание для командирования и надзорной проверки. Предписание на выполнение задания выдается для посещения только одной организации – пункт 70 Инструкции.

3. Прокурор может иметь доступ в присутствии работников принимающей организации, ответственных за прием командированных лиц, только к тем сведениям, составляющим государственную тайну, которые ему необходимы для выполнения задания, указанного в предписании на выполнение задания.

Доступ прокуроров к сведениям, составляющим государственную тайну, осуществляется по письменному разрешению руководителя принимающей организации. Разрешение оформляется на предписании на выполнение задания с указанием конкретных носителей сведений, составляющих государственную тайну, с которыми можно его ознакомить (в ред. Постановления Правительства РФ от 1 ноября 2012 г. № 1123) – пункт 71 Инструкции.

4. Предписание на выполнение задания и справка о допуске по соответствующей форме регистрируются в журнале учета командированных. После регистрации справка о допуске по соответствующей форме остается в режимно-секретном подразделении принимающей организации, а предписание на выполнение задания с отметкой о форме допуска командированного гражданина передается принимающему его должностному лицу. Указанное должностное лицо заполняет на оборотной стороне предписания на выполнение задания справку, после чего данное предписание передается в режимно-секретное подразделение принимающей организации, где хранится в отдельном деле не менее 5 лет. Справка о допуске по соответствующей форме возвращается прокурору для сдачи в выдавшее ее режимно-секретное подразделение. На обороте справки о допуске по соответствующей форме делается запись с указанием степени секретности сведений, с которыми ознакомился командированный гражданин, и даты ознакомления, которая заверяется подписью руководителя режимно-секретного подразделения принимающей организации и печатью этой организации.

Все опрошенные нами руководители оперативных подразделений и оперуполномоченные неоднократно сталкивались с ситуациями, когда прокурор по телефону требует доставить к нему для проверки оперативно-служебные документы. Нужно заметить, что нормативными актами предусмотрено, что документы, содержащие сведения, отнесенные к государственной тайне, могут быть направлены только по письменному запросу. При этом сотрудники органов внутренних дел должны руководствоваться не указаниями прокуроров, а нормативными правовыми актами МВД России, регламентирующими порядок работы с документами, содержащими государственную тайну.

Прокурорский надзор – это достаточно специфический вид деятельности, и сотрудники оперативных подразделений, занимающиеся деятельностью по предупреждению и раскрытию преступлений, а также розыскной работой, далеко не всегда знают соответствующие нормативные акты, регламентирующие порядок осуществления прокурорского надзора, полномочия прокурора, особенности реагирования на протесты и представления и т.п. Что же касается руководителей отделов полиции и оперативных подразделений, то они предпочитают не конфликтовать с прокуратурой и стремятся удовлетворить даже незаконные требования прокуроров, в том числе и о наказании сотрудников.

Чтобы обеспечить законность и режим секретности при осуществлении прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, руководителям органов внутренних дел и оперативных подразделений необходимо предпринять ряд организационных мер. В этом перечне мер следует назвать следующие.

1. В оперативном подразделении необходимо выделить сотрудника по взаимодействию с прокурором, осуществляющим надзор за оперативно-розыскной деятельностью. Это может быть заместитель начальника подразделения либо оперуполномоченный, закрепленный по линии организации оперативной работы (линия "А"). В должностной инструкции сотрудника необходимо предусмотреть соответствующие обязанности.

2. В УМВД по области или органе внутренних дел целесообразно издать нормативный правовой акт, регламентирующий порядок представления прокурору оперативно-служебных документов.

3. Практиковать регулярные выступления на служебных совещаниях и занятиях по служебной подготовке сотрудника, осуществляющего взаимодействие с прокурором, уполномоченным надзирать за оперативно-розыскной деятельностью.

4. В органе внутренних дел выделить помещение для представления прокурору оперативно-служебных документов.

5. Провести в подразделении изучение федеральных законов "Об оперативно-розыскной деятельности", "О прокуратуре Российской Федерации", Закона РФ "О государственной тайне", Постановления Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. № 63 (ред. от 1 ноября 2012 г.) "Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне", Указания Генпрокуратуры России и МВД России от 29 сентября 2008 г. № 215/69, 1/7818 "О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" с принятием зачетов.

6. Регулярно рассматривать типичные нарушения закона при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и предусматривать меры по их недопущению.