Защита права собственности на природные ресурсы

В широком смысле под защитой права собственности понимается охрана всего комплекса отношений собственности правовыми способами, начиная с установления принципов права собственности и кончая ответственностью за их нарушение. В такой защите участвуют многие отрасли права. Это и конституционное право, нормы которого закрепляют многообразие форм собственности и их свободное развитие, и административное и уголовное право, устанавливающие ответственность за самовольное завладение объектом собственности, и гражданское право, предусматривающее вещно-правовые и иные способы защиты права собственности и др.

Защита права собственности в более узком смысле – это охрана правомочий собственника. Прежде всего, она осуществляется закрепленными в нормах гражданского права вещно-правовыми способами. Среди них на первое место можно поставить виндикационный иск. Это наиболее распространенный способ защиты права собственности, известный еще римскому праву. Он применяется в случае утраты владения объектом собственности и состоит в принудительном истребовании его из чужого незаконного владения (ст. 301 ГК РФ). Другими словами – это иск невладеющего собственника к владеющему несобственнику о возврате имущества.

Субъектом права на виндикацию является собственник природного объекта, который обязан доказать, что объект принадлежит ему, а не фактическому владельцу. Обязанным лицом выступает незаконный владелец. Объектом виндикации является индивидуально определенный природный объект.

Применительно к природным ресурсам виндикационным можно признать иск об освобождении самовольно занятого, используемого без законных на то оснований объекта природы (земли, лесного участка, акватории, дикого зверя или птицы и др.) и возврате его законному собственнику.

Вторым вещно-правовым способом защиты права собственности является негаторный иск, который также известен со времен Римской империи и представляет собой требование об устранении препятствий в осуществлении права собственности. Здесь речь идет об устранении нарушения, не связанного с лишением владения имуществом (ст. 304 ГК РФ). Обычно это нарушение выражается в создании препятствий в пользовании объектом собственности. Примером может служить спор двух соседей-собственников земельных участков, когда один из них возводит двухметровый забор, затеняющий садовые растения другого и создающий в связи с этим препятствие в рациональном использовании участка. Нарушениями, требующими устранения путем предъявления негаторного иска, могут быть захламление земельного участка (участка лесного фонда), засорение водного объекта и в связи с этим невозможность или затруднение в использовании этих объектов по назначению.

Субъектом права на негаторный иск является владеющий собственник, а обязанным лицом – нарушитель.

Если препятствие в пользовании объектом собственности создается правомерными действиями (проводятся работы с разрешения соответствующих государственных органов), то речь может идти не о негаторном иске, а об обжаловании законности действий государственных органов.

Объектом требований по негаторному иску является устранение длящегося правонарушения (противоправного состояния), сохранившегося к моменту предъявления иска. Здесь в отличие от виндикационного иска срок исковой давности не применяется. Иск может быть предъявлен в любой момент, пока сохраняется нарушение.

К способу защиты права собственности на природные ресурсы можно отнести и требование о признании судом или арбитражным судом недействительным акта органа государственного управления или органа местного самоуправления, принятого в нарушение закона. Таким актом может быть решение об ограничении права собственности, о принудительном изъятии (выкупе) объекта собственности.

Защите подлежат и интересы собственника при их нарушении по законным основаниям. К примеру, на законном основании изъят (принудительно выкуплен) для других государственных или общественных нужд земельный участок. Здесь сам факт изъятия участка не оспаривается. Речь идет о компенсациях и возмещении убытков, связанных с изъятием земель. Согласно ст. 55 ЗК РФ гражданину-собственнику в этих случаях, по его просьбе, должен быть предоставлен другой равноценный земельный участок. Но он может ограничиться и требованием о возмещении убытков.

К способу защиты права собственности можно отнести и признание права собственности. Если это право оспаривается.

Наконец, защита права собственности на природные ресурсы возможна путем самозащиты. При этом способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий необходимых для его пресечения (ст. 14 ГК РФ). Защита права собственности на природные ресурсы может быть осуществлена и иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК, посвященной способам защиты гражданских прав.

 

ГЛАВА 4. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ
УПРАВЛЕНИЕ (УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ)

4.1. Понятие, особенности и функции
государственного экологического управления

Государственное управление – это организующая деятельность государства в лице его исполнительно-распорядительных органов в той или иной области жизни общества. Управлять – значит организовать. По меткому замечанию К. Маркса, один скрипач управляет сам собой, а оркестр нуждается в дирижере. Управление, таким образом, – это своего рода дирижирование.

Цель экологического управления – обеспечить рациональное использование природных ресурсов, надлежащую охрану окружающей среды, гармоничное взаимодействие общества и природы, экологическую безопасность страны.

Экологическое управление является составной частью управленческой деятельности государства в целом. Вместе с тем – это самостоятельный вид управления, имеющий свои особенности, обусловленные характером объекта управления. Таких особенностей можно назвать четыре.

1. Юридическим основанием экологического управления является преимущественно право государственной собственности на природные ресурсы (природные ресурсы принадлежат на праве собственности в основном государству) и политический суверенитет (право территориального верховенства) государства на территории расположения природных ресурсов. Таким образом, государство, управляя природными ресурсами, выступает в качестве двуединого субъекта. А это означает, что управленческие функции такого государства значительно шире и глубже, чем у государства, которое выполняет управленческие функции лишь как политический суверен. Главное здесь – субъект управления природными ресурсами одновременно распоряжается ими. Таких полномочий нет у управляющего субъекта – несобственника природных ресурсов.

2. Государственное экологическое управление носит комплексный характер. В природе все взаимосвязано и взаимообусловлено. Поэтому при осуществлении одних управленческих функций, в отношении одних природных ресурсов, окружающей среды в одном месте, в одно время необходимо принять комплекс мер для того, чтобы не сводить на нет полезность других функций, не допускать отрицательного влияния на состояние других природных ресурсов, на окружающую среду в другом месте, в другое время. Здесь очень важна согласованность действий органов экологического управления.

3. Государственное экологическое управление осуществляется не только по административно-территориальному (область, край, район), как это принято в отношении других объектов, но и по природно-географическому, бассейновому признаку (Кузнецкий, Воркутинский угольные бассейны, Азово-Черноморский, Каспийский, Байкальский, Обский водные бассейны и т.д.). Однако этот признак действует не в отношении всех природных ресурсов. Управление земельным фондом, лесами и животным миром осуществляется только по административно-территориальному признаку. Но это не недостаток, а учет специфики территориального расположения тех или иных объектов природы.

4. Тенденция к разделению хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в области экологии. Принцип разделения названных функций исходит из того, что министерства и ведомства, предприятия которых добывают (эксплуатируют) природные ресурсы или оказывают своей деятельностью отрицательное влияние на окружающую среду, не должны осуществлять государственный контроль и надзор за правильным использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды. Эту задачу должны выполнять другие (незаинтересованные) государственные органы. Такая тенденция в основном соблюдается. Это, видно хотя бы из того, что практически по каждому природному ресурсу создан специально уполномоченный управленческий орган, о чем будет подробно сказано позже.

Но рассматриваемая тенденция не доведена до логического конца. Например, Министерство сельского хозяйства через соответствующие службы осуществляет управление охотничьим фондом и рыбными запасами. Между тем, главная задача МСХ – это обеспечить население продовольствием, народное хозяйство техническим сырьем, в том числе и за счет охотничьего фонда и рыбных ресурсов. Вопросы рационального использования и охраны этих объектов у него оказываются где-то на заднем плане.

На основании изложенного можно дать следующее определение понятия «государственное экологическое управление» (ГЭУ). ГЭУ – это основанная на праве территориального верховенства и преимущественно на праве государственной собственности на природные ресурсы исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов по организации рационального использования природных ресурсов и надлежащей охране окружающей среды, по созданию условий для гармоничного развития экономики и экологии в стране.

Деятельность государства по управлению в той или иной области общественной жизни выражается в выполнении им определенного набора функций. К основным функциям ГЭУ можно отнести следующие:

· создание и обеспечение деятельности системы и структуры органов ГЭУ;

· распределение и перераспределение природных ресурсов;

· экологическое нормирование;

· техническое регулирование;

· ведение государственных кадастров природных ресурсов;

· государственный экологический мониторинг;

· оценка воздействия на окружающую среду;

· экологическая экспертиза;

· экологическое лицензирование;

· экологическое аудирование;

· экологическая информация.

Рассмотрим эти функции в порядке их постановки.

 

 

4.2. Система органов государственного
экологического управления

Государственные органы экологического управления в зависимости от выполняемых ими функций традиционно делятся на органы общей, межведомственной и ведомственной компетенции. Такое деление в области экологического управления недостаточно. Здесь, кроме того, управление осуществляют специально уполномоченные на то государственные органы. Известную роль в управлении выполняют и правоохранительные органы. Об этих пяти группах органов мы и будем говорить.

 

Органы общей компетенции

Это органы 1) осуществляющие управление всеми природными ресурсами; 2) решающие наиболее общие вопросы управления (распределение и перераспределение природных ресурсов, экологическое планирование и т.п.) и 3) функции которых распространяются на всех субъектов экологических отношений.

Возглавляет эту систему органов Президент Российской Федерации. Он определяет экологическую политику в стране, обеспечивает координацию экологических функций представительной и исполнительной ветвей власти. В этих целях Президент издает соответствующие указы и распоряжения. Среди важнейших из них можно назвать Указы от 04.02.1994 года «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», который утвердил Основные положения в этой области;[100] от 01.04.1996 года «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», определивший этапы и пути перехода России к устойчивому развитию;[101] от 09.03.2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», внесший существенные изменения в систему органов экологического управления и т.д.[102]

Важную роль по управлению в области экологии выполняет Правительство Российской Федерации, что закреплено в ст. 5 ФЗоООС и Федеральном законе от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации».[103] Согласно ст. 18 названного ФЗ Правительство РФ:

· обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

· принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

· организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы страны;

· координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий, катастроф, уменьшению опасности и ликвидации их последствий.

Как это вытекает из ст. 21 ФЗ, Правительство России обеспечивает реализацию экологических интересов России во взаимоотношениях с иностранными государствами и международными организациями.
В этих целях оно заключает соответствующие международные договоры, обеспечивает выполнение Российской Федерацией международных обязательств и т.д.

Определенные функции по экологическому управлению в части обеспечения экологической безопасности страны призван выполнять Совет безопасности РФ. В соответствии с Положением, утвержденным Президентом РФ 07.06.2004 года, Совет безопасности, в частности, готовит оперативные решения по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям[104]. Указом Президента от 01.09.2000 года «Вопросы межведомственных комиссий Совета безопасности РФ» была создана специальная Межведомственная комиссия экологической безопасности и утвержден ее состав во главе с вице-президентом Российской академии наук.[105]

Управленческие функции в области экологии выполняют и органы исполнительной власти СРФ. Согласно ст. 6 ФЗоООС к полномочиям органов СРФ в сфере экологии относятся:

· организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

· создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения;

· обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территории СРФ;

· регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.

Говоря о ГЭУ уместно упомянуть о том, что многие функции управленческого характера в области экологии выполняют исполнительные органы муниципальных образований. Такое управление в отличие от ГЭУ можно назвать муниципальным экологическим управлением (МЭУ). Основные управленческие функции муниципальных образований в области экологии закреплены в статьях 14, 15, 16 ФЗ от 06.11.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».[106] Это, к примеру, организация сбора и вывоза бытовых и производственных отходов; озеленение территории поселения и охрана городских лесов; планирование застройки территории поселения; распределение – перераспределение принадлежащих муниципалитетам земельных участков; организация и осуществление экологического контроля на подведомственной территории и т.д. Для успешной реализации последней из функций создан институт муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды, полномочия которых закреплены в ст. 68 ФЗоООС.

Прежде чем начать разговор о межведомственных, ведомственных и специальных органах экологического управления полезно получить сведения о системе исполнительных органов власти в целом, которые я буду называть в последующем. В соответствии с уже названным Указом Президента РФ от 09.03.2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» эта система состоит из трех основных звеньев: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной для него сфере деятельности. Оно самостоятельно осуществляет в этой области правовое регулирование, но не вправе выполнять контрольно-надзорные и правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом. Министерство выполняет много других сопутствующих функций. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр.

Федеральная служба (ФС) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

ФС в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты. Но не вправе в своей сфере деятельности осуществлять нормативно-правовое регулирование. Возглавляет ФС руководитель (директор). ФС входит в состав федерального министерства, но она может быть подведомственна Президенту или Правительству РФ.

Федеральное агентство (ФА) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функции по контролю и надзору. ФА возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. ФА входит в состав соответствующего министерства. Некоторые ФА находятся непосредственно в ведении Президента или Правительства РФ.