Роль судов общей юрисдикции и арбитражных судов

В условиях перехода к рыночной экономике количество дел экологического профиля в судах значительно возросло. Суды помимо рассмотрения уголовных и гражданских дел, а также дел по жалобам на действия административных органов, связанных с экологическими правонарушениями, чем традиционно они занимались всегда, по новому природноресурсовому законодательству разрешают все земельные, водные, лесные и другие, связанные с использованием и охраной окружающей среды, споры. Такие споры решаются и в арбитражных судах. Таким образом, на сегодняшний день в судах и арбитражных судах рассматриваются как дела об экологических правонарушениях, так и дела об экологических спорах.

Сложность рассмотрения экологических дел вынуждает высшие судебные и арбитражные органы периодически давать судам руководящие разъяснения по особенностям разрешения той или иной категории дел. Начало было положено постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 11.04.1972 года «О практике применения судами законодательства об охране природы».[129] Пленум Верховного суда СССР одноименное постановление принимал еще дважды (03.06.1977 г. и 07.07.1983 г.)[130].

По некоторым делам давал в свое время разъяснения и Госарбитраж СССР. Это, например, инструктивные письма от 29.06.1973 года
«О применении государственными арбитражами законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов» от 08.08.1980 года. «Об ответственности транспортных организаций за вред, причиненный животному миру»; от 30.09.1982 года «О некоторых вопросах разрешения споров, связанных с лесонарушениями»[131] и др.

Среди действующих постановлений Пленума Верховного суда Российской Федерации можно назвать постановление Пленума Верховного суда РФ от 28 апреля 1994 года «О судебной практике по делам о возмещении вреда, причиненного повреждением здоровья».[132] С точки зрения экологического права примечательно в этом постановлении то, что в нем дается развернутое определение понятия «источник повышенной опасности» (п. 17), к которому приходится прибегать при разрешении многих экологических дел.

Много важных и не утративших значение разъяснений в области экологии содержит постановление Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 21.10.1993 года, в редакции от 10.04.2000 года «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды».[133] В нем, в частности, дается ориентировочный перечень предприятий, деятельность которых может быть отнесена к источникам повышенной опасности для окружающей среды; указывается порядок принудительного взыскания сумм в возмещение вреда, причиненного загрязнением окружающей среды, и др.

Буквально справочником для судов можно назвать постановление Пленума Верховного суда РФ от 11.05.1998 года. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения».[134] Его разъяснения как бы заполняют имеющиеся в законодательстве об ответственности за экологические правонарушения пробелы, особенно это касается положений оценочного характера.

Много, очень много конкретных дел рассматривается в общих судах и арбитражных судах всех уровней, в том числе в Верховном суде РФ и Высшем арбитражном суде РФ.

В заключение рассматриваемого вопроса уместно подчеркнуть, что квалифицированное и правильное разрешение экологических дел в общих судах и арбитражных судах не только обеспечивает законность в этой области, защищает права и законные интересы граждан и юридических лиц, но и способствует сохранению природных ресурсов, более эффективной охране окружающей среды.

Роль прокуратуры

Прокуратура в соответствии с Федеральным законом от 17 ноября
1995 года «О прокуратуре Российской Федерации»[135] осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, в том числе экологических. Для этого в составе Генеральной прокуратуры РФ создан специальный отдел по надзору за исполнением природоохранного законодательства, который обеспечивает методическое руководство и координацию деятельности региональных прокуратур по надзору за исполнением экологического законодательства.

В прокуратурах субъектов Федерации либо созданы специальные отделы по надзору за исполнением экологического законодательства, либо эти функции возлагаются на один из отделов наряду с выполнением других функций. В районах функции надзора за исполнением экологического законодательства выполняет сам прокурор или его помощник.

Еще в бытность СССР стало очевидно, что общие прокуратуры не в состоянии осуществлять надлежащий надзор за исполнением экологического законодательства. Поэтому постепенно стали создаваться (1985–1986 гг.) специальные природоохранные прокуратуры. К 1990 году в СССР их насчитывалось 110, в том числе в России – 66 (на 1992 г.). Они получили название «межрайонные природоохранные прокуратуры». Вначале природоохранные прокуроры находились в подчинении прокуроров областей, краев и республик. Приказом Генерального прокурора СССР от 12 октября 1990 года они были переподчинены непосредственно Генеральному прокурору. Но вскоре (11 января 1991 г.) этот приказ был отменен и природоохранные прокуроры вновь оказались в подчинении прокуроров областей, краев и республик. Такое положение сохраняется в России и по сей день.

В настоящее время на территории России действует несколько десятков межрайонных природоохранных прокуратур, функционирует одна (Волжская бассейновая) межобластная природоохранная прокуратура. Прокурор этой прокуратуры подчинен непосредственно Генеральному прокурору РФ. В состав Волжской прокуратуры входят 15 межрайонных прокуратур волжского бассейна.

Практика убедительно показывает, что эффективность надзорной деятельности Волжской межобластной прокуратуры значительно выше, чем межрайонных прокуратур. Поэтому экологи-юристы ставят перед Генеральным прокурором РФ вопрос о расширении сети природоохранных прокуратур по бассейновому (экосистемному) принципу. Только в этом случае, полагают они, может быть обеспечена реальная независимость таких прокуратур.

Межрайонные природоохранные прокуратуры хотя и занимаются исключительно делами экологическими, но в силу малочисленности штатов не в состоянии обеспечить всеобъемлющий надзор за исполнением экологического законодательства. Поэтому они осуществляют в основном надзор за деятельностью объектов, имеющих наиболее важное экологическое значение, в том числе представляющих радиационную опасность. Перечень таких объектов утверждает региональный прокурор. Он может утвердить также положение о межрайонной прокуратуре.

В своей практической деятельности межрайонные природоохранные прокуроры используют все традиционные меры прокурорского реагирования, начиная с предупреждения о необходимости устранения выявленных правонарушений до возбуждения уголовного дела в тех случаях, когда нарушение подпадает под действие статей УК РФ об экологических преступлениях.

Особенности надзора прокуратуры за исполнением экологического законодательства здесь не затрагиваются, так как они являются предметом внимания в курсе «Прокурорский надзор».

 

Роль Министерства внутренних дел

В составе МВД природоохранительную функцию выполняет в основном милиция. Она издавна оказывала помощь и взаимодействовала с органами рыбоохраны, охотнадзора и некоторыми другими природоохранительными органами. Это совместная разработка планов действий, проведение рейдов и засад, проверка орудий и способов охоты и рыболовства, участие в задержании правонарушителей и установление их личности и т.д.

К такому взаимодействию вынуждали возрастающие темпы браконьерства. Правовым основанием стал в свое время приказ от 1 октября 1982 года «Об усилении работы органов внутренних дел по охране природы и борьбе с браконьерством», изданный еще МВД СССР. В нем руководителям республиканских, областных, краевых и других органов внутренних дел были даны задания: повысить роль и ответственность работников органов внутренних дел в оказании содействия соответствующим органам и общественным организациям по обеспечению неукоснительного соблюдения законодательства об охране природы и защиты окружающей среды; осуществлять конкретные меры по укреплению взаимодействия с природоохранительными органами. В приказе было предусмотрено много других мер и в том числе проведение совместных рейдов с природоохранительными органами.

В настоящее время этот приказ уже устарел, но органы милиции по-прежнему взаимодействуют с природоохранительными органами в борьбе с браконьерами.

Однако на сегодняшний день для осуществления природоохранительной деятельности в более широком плане нет правовых оснований. Среди задач МВД РФ, определенных Положением о нем, утвержденным Указом Президента РФ 19.06.2004 года,[136] нет таких, которые касались бы области экологии.

В последние годы необходимость экологического подразделения в МВД становится все очевиднее и поэтому во многих городах как бы в явочном порядке (без инициативы МВД) стали создаваться так называемые муниципальные экологические милиции. Такие милиции в свое время были созданы, например, в Иркутске, Барнауле, Нижнем Тагиле и других городах России. Но в отсутствие правовой базы для их создания и функционирования они находятся на птичьих правах. К тому же далеко не каждый город в современных экономических условиях согласится самостоятельно содержать муниципальную милицию. Поэтому не удивительно, что через два года после создания была ликвидирована экологическая милиция г. Барнаула. Причина: в штате милиции она не предусмотрена, а для города – обременительна.

Поэтому не исключено, что единственной прочно стоящей на ногах муниципальной экологической милицией может оказаться московская. В составе ГУВД г. Москвы в 1996 году было создано специальное Управление милиции по предупреждению экологических правонарушений. Но и она несколько лет тому назад было упразднена. Однако усилиями властей г. Москвы в 2001 году восстановлена и функционирует успешно. Управление выявляет нарушителей экологического законодательства, ведет работу по ликвидации стихийных свалок бытовых отходов, инициирует привлечение виновных к административной ответственности, возбуждает уголовные дела и т.п.[137]

В литературе можно встретить предложения о создании в структуре природоохранительных органов экологической полиции. Представляется, что такое решение, если оно вообще возможно в условиях методичного разрушения системы органов экологического управления, было бы ошибочным. Речь должна идти о создании милиции именно в составе МВД, органа, который специально приспособлен для предупреждения и борьбы с правонарушениями в различных сферах жизни общества и в том числе в области экологии. Экологическая полиция (она может называться и милицией) в составе природоохранительных органов была бы инородным телом для них и поэтому неуправляемой. Кроме того, возникли бы проблемы с подбором и подготовкой кадров, с техническим и иным обеспечением и т.д. Для чего создавать эти трудности?

С учетом изложенного необходимо в ФЗ «О милиции» и в Положении о МВД внести дополнение с определением задач, которые должны быть возложены на милицию в области охраны окружающей среды, а в структуре центрального аппарата и региональных органах МВД России создать специальное подразделение по предупреждению и борьбе с экологическими правонарушениями.

Я не затрагиваю деятельность милиции по привлечению к уголовной ответственности за экологические преступления. Для этого у МВД есть соответствующие подразделения и эта функция выполняется на основании уголовно-процессуального законодательства.

Говоря о роли МВД в экологическом управлении уместно вспомнить о таком его подразделении, как Государственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД), которая пришла на смену Государственной автомобильной инспекции (ГАИ).

ГАИ была одним из важных специально уполномоченных органов по охране атмосферного воздуха. В этом качестве ГАИ разрабатывала планы воздухоохранной работы подразделения, в том числе проведение совместно с другими заинтересованными органами ежегодной операции «Чистый воздух»; она принимала меры по созданию и функционированию контрольно-регулирующих постов; осуществляла контроль за соблюдением транспортными средствами норм выбросов в атмосферу токсичных веществ (дыма, углерода, углеводорода); запрещала эксплуатацию транспортных средств в тех случаях, когда нарушались нормы выбросов в атмосферный воздух токсичных веществ и т.д.

К сожалению, ее преемница (ГИБДД) в соответствии с Положением о ней таких полномочий не имеет,[138] что представляется упущением, так как эту важную и нужную работу выполнять больше некому.

Понимая это, в регионах стали принимать меры по вовлечению ГИБДД в дело охраны атмосферного воздуха. В качестве примера можно сослаться на Алтайский край. Постановлением администрации
Алтайского края от 30.06.1999 года «Операция «Чистый воздух»[139] введен единый талон контроля токсичности, дымности отработанных газов автотранспортных средств, предусмотрено создание постов инструментального экологического контроля за выбросами таких газов. Эти мероприятия проводятся инспекторами ГИБДД совместно с работниками органа, осуществляющего государственный контроль за охраной атмосферного воздуха.

 

 

4.4. Роль общественных объединений
в экологическом управлении

Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, – провозглашает ст. 42 Конституции РФ, – достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями.

Эти права граждан конкретизируются и расширяются ФЗоООС. Согласно ст. 11 этого ФЗ граждане имеют право:

· создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;

· направлять обращения во все уровни государственной власти, иные организации и должностным лицам о предоставлении им своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

· принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и иных, не противоречащих законодательству РФ актах;

· ставить вопросы о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

· обращаться в органы государственной власти РФ, СРФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами и заявлениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду и получать своевременные и обоснованные ответы.

Граждане вправе также предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде; осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Наряду с этим граждане обязаны охранять окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, соблюдать иные требования экологического законодательства.

Граждане могут осуществлять свои права и обязанности лично, но могут создавать для этого и общественные объединения, свобода деятельности которых гарантируется Конституцией РФ (ст. 30).

Главная задача общественных экологических объединений (ОЭО) – это защита прав и законных интересов граждан в области охраны окружающей среды и охрана самой окружающей среды доступными для общественных объединений способами и методами. Для этого общественные экологические объединения наделены широкими правами, основными из которых можно назвать:

· разрабатывать, прогнозировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, привлекать для этого на добровольной основе граждан;

· организовать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование экологической направленности и принимать участие в этих мероприятиях;

· обращаться в органы государственной власти Федерации и СРФ, в органы муниципальных образований, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной полной и достоверной экологической информации, обращаться в эти органы и к лицам с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду и получать своевременные и обоснованные ответы;

· организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу;

· обращаться в суд с иском о возмещении причиненного окружающей среде вреда, об отмене проектирования, размещения строительства и эксплуатации объектов хозяйственной или иной деятельности, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду.

Реализация многих прав граждан и ОЭО носит чисто управленческий характер (проведение общественной экологической экспертизы, участие в ОВОС, например), осуществление некоторых из них способствует совершенствованию экологического управления (право на полную и достоверную экологическую информацию, на обращение в государственные и муниципальные органы с запросами и получение мотивированного ответа).

Поэтому вполне уместна постановка вопроса о роли граждан и ОЭО в экологическом управлении.

К настоящему времени в России сложилась целая система ОЭО. Сфера действия одних из них охватывает территорию всей России
(федеральные ОЭО); других – распространяется на отдельные регионы (региональные ОЭО), третьих – касается муниципальных образований (местные ОЭО). Есть такие ОЭО, которые создаются на предприятиях и организациях, в учебных заведениях и т.д. Есть и общественные экологические фонды.

По политическому признаку ОЭО также неоднородны. Большинство ОЭО никаких политических целей не преследует. Но есть и такие, которые в арсенале методов деятельности имеют и политические.

ОЭО федерального уровня

Краткий анализ деятельности ОЭО этого уровня можно начать с Всероссийского общества охраны природы (ВООП), которое создано еще в 1924 году. Это массовая организация, которая ставит своей целью привлечение к делу охраны окружающей среды возможно большего количества людей. Методы в основном сводятся к пропаганде идей охраны окружающей среды и в участии в конкретных природоохранительных мероприятиях. ВООП имеет вертикальную структуру вплоть до районной.

С 1987 года функционирует «Социально-экологический союз»
(СоЭС), который объединяет многочисленные экологические общественные группы и движения. Цель союза многогранна:

· всемерное содействие гражданам и их объединениям в деятельности по сохранению и восстановлению природных комплексов и иных объектов природы, оздоровлению окружающей среды;

· формирование у россиян экологического мировоззрения, пропаганда экологических знаний;

· организация общественного контроля за соблюдением экологического законодательства;

· проведение общественных акций в защиту природы и т.п.

Региональные организации СоЭС ведут в основном адресную работу.

В России действует и такая общественная экологическая организация, как «Российский зеленый крест» (РЗК). История его возникновения такова. Решением Международной конференции по охране окружающей среды, состоявшейся в Рио-де-Жанейро (1992 г.) была создана международная организация «Зеленый крест» (МЗК). Конгресс рекомендовал в каждой стране создать национальную организацию МЗК. В ответ был создан РЗК.

Зеленый крест придерживается кредо: быть вне политики, не участвовать в выборных компаниях, не поддерживать партии в их политической борьбе. Цель: содействовать планированию и реализации конкретных экологических проектов прежде всего своей компетентностью, уровнем интеллекта и интеллигентности его членов. РЗК имеет в виду привлечь на свою сторону на неформальной основе интеллектуальный потенциал страны для изучения сложных проблем взаимодействия природы и общества, для организации общественной экологической экспертизы и т.д.

Отделением международной организации «Гринпис» является «Гринпис России». Существует на индивидуальные взносы и частные пожертвования. Не берет денег ни от Правительства, ни от частных компаний, ни от каких-либо фондов, чтобы не оказаться в зависимости.

«Гринпис России» – одна из самых смелых и агрессивных организаций. Выступает против ядерных испытаний, незаконных и неконтролируемых захоронений ядерных отходов, против загрязнения окружающей среды ядерными источниками. «Гринпис» в переводе означает – «Зеленый мир».

Среди организаций зеленых федерального уровня нельзя не назвать «Российское экологическое движение» (РЭД). Это общероссийский союз общественных объединений с региональными подразделениями. Цель РЭД – объединение усилий общероссийских, региональных и местных общественных экологических организаций и экологически ориентированных граждан в подготовке и осуществлении мероприятий по охране окружающей среды, оздоровлении экологической обстановки в России, воспитание у населения страны стремления жить и развиваться в соответствии с законами природы.

 

Региональные ОЭО

В Алтайском крае с 1997 года действует неправительственный фонд «Алтай–XXI век», который ставит перед собой довольно амбициозные цели: гуманизация общества, формирование нового духовно-экологического (ноосферного) мировоззрения и жизнеустроения, отвечающих современному этапу развития мирового сообщества.

Для достижения этих целей ставятся и соответствующие задачи, среди которых, например, – проведение междисциплинарных и специальных научных исследований, направленных на постепенное формирование новой научно-философской картины мира, синтезируемой лучшие достижения человеческой мысли.

В Калининграде (областной) группа студентов и рабочих создала экологическое общественное объединение «Экозащита». Основная цель: борьба против загрязнения рек области Калининградским ЦБК.

В ряде случаев создаются межрегиональные ОЭО. Так, в 1998 году возник Сибирский межрегиональный центр «Заповедники». Он намерен оказывать всестороннюю помощь особо охраняемым природным территориям Сибири в выживании и нормальном функционировании. Центр планирует создать молодежные оперативные отряды по несению патрульной службы на территории заповедников.

На Урале 15 лет действует «Уральский экологический союз». Союз проводит общественные экологические экспертизы с тем, чтобы прекратить проектирование «грязных» производств. Он явился инициатором разработки закона Свердловской области «Об экологическом образовании, просвещении и формировании экологической культуры населения».

ОЭО «Защита Тенгри» выступает против строительства Катунской ГЭС на территории Республики Алтай. Через суд она добилась приостановления действия заключения государственной экологической экспертизы о допустимости с точки зрения экологической безопасности строительства ГЭС.

ОЭО создаются также на уровне муниципальных образований, на предприятиях и организациях, а также в высших учебных заведениях.
В качестве примера можно назвать Экологический клуб Алтайского госуниверситета, который был создан 10 лет тому назад. Приоритетными направлениями деятельности экоклуба являются: изучение и содействие в создании особо охраняемых природных территорий в Алтайском крае, разработка программы экологическое образование и воспитание в школьных учреждениях, пропаганда экологических знаний через СМИ. Новым и интересным направлением деятельности экоклуба можно назвать начатую им работу по развитию экологического туризма в крае.

В заключение рассматриваемого вопроса хотел бы обратить внимание читателя на следующие соображения. Нет сомненья в том, что широко развернувшееся в последние годы движение зеленых оказывает определенное сдерживающее влияние на процесс дальнейшего ухудшения экологической обстановки в стране.

Вместе с тем ни множество экологических ОО, ни видимость их активного действия не должны обольщать и тем более успокаивать. Следует иметь в виду, что в экологическом движении нет четко определенной организационной формы, оно в основном разрознено по сферам действия, по регионам и т.д.

Слабость движения зеленых связана и с тем, что его представители не всегда имеют достаточно серьезную специальную подготовку для ведения борьбы, как правило, с хорошо организованным противником. Поэтому они часто рассматриваются (воспринимаются) как досадная помеха на пути прогресса.

Представители зеленых не всегда учитывают, что природу невозможно только охранять, ее нужно еще и использовать. В силу этого они проявляют нередко излишнюю прямолинейность и максимализм, что не способствует взаимопониманию между противоборствующими сторонами.

И, конечно, экологическое общественное движение должно быть более организованным, более мощным, особенно в регионах. Оно должно быть более квалифицированным, чтобы главным оружием в борьбе за сохранение окружающей среды были аргументы, а не эмоции или голое – «нет».

Обозначившиеся в последние годы попытки объединить разрозненные экологические организации в одно мощное общероссийское движение (партию), к сожалению, успехов пока не имели. Главным тормозом являются, как мне представляется, амбиции руководителей существующих федеральных ОЭО, каждый из которых при реорганизации хочет сохранить в новых структурах власть, лидирующее положение и «доходное» место.

 

 

Экологическое нормирование

Общие положения

Хозяйственная и иная деятельность человека чревата загрязнением и засорением окружающей среды и истощением природных ресурсов.
В результате хозяйственной деятельности человека ежечасно выбрасывается в атмосферу, сбрасывается в водоемы, разметается и разбрасывается на земле огромное количество вредных для здоровья человека, состояния растительного и животного мира, окружающей среды в целом химических веществ. Их сотни и тысячи. Среди них много токсичных и ядовитых.

Кроме того, природа загрязняется радиоактивными веществами, она подвергается шуму, вибрации, воздействию магнитных и электромагнитных полей и т.д. На природу оказывают влияние вредные микроорганизмы и другие биологические вещества.

Вследствие этого оставляет желать лучшего состояние атмосферного воздуха, водных объектов и почвенного слоя земли. В сотнях городов средние значения концентрации одного или нескольких ингредиентов вредных веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух, сбрасываемых в поверхностные и подземные воды, превышает ПДК иногда в несколько раз.

Основные реки (Волга, Урал, Кубань, Обь, Енисей, Амур, Дон) оцениваются как загрязненные, а их притоки – очень загрязненные. Повышенную антропогенную нагрузку несут внутренние и открытые моря.

Постоянно сокращается площадь плодородных сельскохозяйственных угодий, в том числе из-за загрязнения тяжелыми металлами. В почвах происходит накопление таких загрязнителей, которые постепенно приводят к глубоким изменениям их физико-химических, агрохимических и биологических свойств.

К этому следует добавить, что с каждым годом возрастает интенсивность вовлечения природных ресурсов в хозяйственный оборот, что чревато их истощением.

При этом человечество не в состоянии сию минуту прекратить загрязнение и засорение окружающей среды, оно не может вдруг существенно сократить и потребление природных ресурсов.

В этих условиях возникает настоятельная необходимость установить пределы антропогенного воздействия на окружающую среду. С этой целью закон устанавливает такие нормы, правила и требования, соблюдение которых способно обеспечить благоприятное состояние окружающей среды, сохранение генетического фонда растений и животных, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, сохранить баланс между экономическими потребностями и экологическими возможностями.

Такие нормы, правила и требования устанавливаются в порядке экологического нормирования. Экологическое нормирование (нормирование в области охраны окружающей среды) предусмотрено главой V ФЗоООС. Нормирование в области охраны окружающей среды.

В порядке экологического нормирования устанавливаются нормативы двух видов: 1) нормативы качества окружающей среды и 2) нормативы воздействия на окружающую среду. Рассмотрим их отдельно.