Расширение категорий административных дел в проекте кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин, выступая на VIII Всероссийском съезде судей, справедливо отметил, что «создание административного судопроизводства и административно-процессуального кодекса – требование Конституции. Необходимо, наконец, принять принципиальное решение о создании в России полноценного административного судопроизводства».[53] На фоне этого заявления, а также на фоне обширных научных разработок, выглядит убедительным и правильным принятие в первом чтении проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Можно сказать, мы являемся свидетелями серьезного этапа в развитии административного права и административного судопроизводства в частности. Тем не менее, хотелось бы высказаться по некоторым дискуссионным моментам при определении категорий административных дел.

При определении подведомственности административных дел судам общей юрисдикции разработчиками КАС РФ, по всей видимости, был взят за основу подход, использовавшийся при введении в 2009 году в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации главы 28.1, касающейся рассмотрения дел по корпоративным спорам, который заключался в том, что были обозначены не вполне четкие рамки отнесения дел к категории собственно административных и приведен их (административных дел) примерный перечень. Иными словами, в статье 1 КАС РФ предлагается закрепить открытый перечень административных дел.

Абстрагируясь от вопросов определения содержания самого понятия «административное дело» и, рассчитывая, что довольно большое количество противоречий и недочетов, допущенных при разработке КАС РФ, будет исправлено при рассмотрении проекта во втором и третьем чтениях Государственной Думой РФ, хотелось бы остановиться на принципиально важном, исходном разделе КАС РФ – о категориях дел, которые будут отнесены к компетенции судов общей юрисдикции и, следовательно, будут рассматриваться в новом процессуальном порядке.

Очевидно, что проект КАС РФ (в анализируемой части) направлен на выделение из Гражданского процессуального кодекса РФ дел, возникающих из публичных правоотношений (с добавлением некоторых новых категорий дел), и перенесение их в КАС РФ с целью подвергнуть рассмотрению в порядке административного судопроизводства. Этот подход выглядит обоснованным, поскольку существование в ГПК РФ нормативных положений, регламентирующих процессуальные особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, действительно не может признаваться надлежащей реализацией указанных норм.[54]

Из ГПК РФ полностью изъяты категории дел (с признанием соответствующих глав утратившими силу), рассмотрение которых предусматривается в настоящий момент следующими главами: 22.1, 24, 25, 26, 26.1, 26.2, 35. Тем не менее, на наш взгляд, используя выбранный подход, разработчики проекта не в полной мере воплотили свой замысел. В связи с этим следует обратить внимание на следующие моменты.

Итак, во-первых, принципиально новой категорией, безусловно, являются «дела об оспаривании решений, действий (бездействия), касающихся государственной службы». Однако совершенно непонятно что имели в виду авторы законопроекта при введении данного вида дел, поскольку подобная формулировка (в отсутствие какого-либо раскрытия содержания) не позволяет должным образом определить круг дел, которые как раз таки и будут «касаться государственной службы». По всей видимости, имеются в виду дела, связанные с приемом, прохождением и увольнением с государственной службы, поскольку иное толкование названия новой категории дел приведет к тому, что такие дела будут полностью охватываться инкорпорированной в КАС РФ главой 25 ГПК и рассмотрение таких дел в порядке административного судопроизводства попросту недопустимо.

Во-вторых, надо сказать, что, если перенесение категорий дел из подраздела III ГПК РФ еще согласуется с целями принятии КАС РФ, а также с задачами проводимой в России административной реформы в целом, то не совсем ясным видится перенесение в КАС РФ категорий дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (далее – дела о присуждении компенсации).

Конституционный суд в свое время уже высказался относительно природы и специфики такого рода дел[55]. Однако, одно лишь обстоятельство, что стороной в делах о присуждении компенсации выступает Министерство финансов РФ либо главный распорядитель средств соответствующего бюджета, в полной мере не позволяет отнести эту категорию дел к административным (в том смысле, который вкладывается в это понятие проектом КАС РФ). Это объясняется тем, что, несмотря на специальный характер и процессуальные особенности рассмотрения дел о присуждении компенсации, все же следует констатировать, что, такие дела рассматриваются после уже состоявшегося рассмотрения дела и вынесения решения судом по существу. Кроме того, отнюдь не случайно категории дел с соответствующим названием помещена законодателем именно в подраздел II ГПК РФ («Исковое производство).

Что же касается дел о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар, продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, и принудительном психиатрическом освидетельствовании гражданина (далее – дела о принудительной госпитализации), то надо учитывать, что соответствующая глава размещена в подразделе IV ГПК РФ («Особое производство»). Как может показаться на первый взгляд, довольно затруднительно выделить административную или иную публичную составляющую правоотношений именно в делах о принудительной госпитализации. Тем не менее, известно, что, при наличии определенных оснований, гражданин может быть подвергнут «недобровольной» госпитализации. В данном случае, на наш взгляд, реализуется одна из форм предварительного судебного контроля – предварительное судебное санкционирование. И действительно, представитель психиатрического стационара (врач-психиатр) безусловно обладает компетенцией в определенной (специфической) сфере, однако его полномочия не безграничны. Здесь-то и появляется необходимость вмешательства суда как органа контроля за публичной администрацией.

В-третьих, ни для кого не секрет, что в настоящее время продолжается активная научная дискуссия о необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права. В этой связи отнесение дел об оспаривании решений, действий (бездействия) организаций, наделенных федеральными законами отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе государственных корпораций и саморегулируемых организаций (которые, на наш взгляд, подпадают под определение организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций) к подведомственности судов общей юрисдикции и рассмотрение их в порядке административного судопроизводства положительно отразится на особенностях рассмотрения этой категории дел, а также будет способствовать формированию относительно новой судебной практики.

И, наконец, в-четвертых, отсутствие особой необходимости рассматривать в порядке административного судопроизводства дела о взыскании в предусмотренных федеральным законом случаях налогов и обязательных платежей с физических лиц и некоммерческих организаций обусловлено описанными выше причинами и связано помимо этого с тем, что: 1) в настоящее время с физических лиц налоговый орган вправе взыскать соответствующие виды платежей в порядке либо приказного либо искового производств; 2) взыскание таких платежей с организаций (в независимости от того, является ли для организации получение прибыли основной целью деятельности или нет) предусмотрено в АПК РФ. Кроме того, разработчиками не предлагается изменений, которые стоило бы внести в правила осуществления приказного и искового производств.

Таким образом, идее закрепления в отдельном кодифицированном акте норм, регулирующих правила рассмотрения судами общей юрисдикции дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, присущ в целом позитивный характер. Однако проведенный анализ свидетельствует о том, что некоторые категории дел, с некоторой долей сомнение «претендуют» на административный порядок рассмотрения. Тем не менее, остается надеяться, что на основании многочисленных заключений и предложений проект КАС РФ будет существенно переработан и адаптирован для системы действующего законодательства.

КоАП РФ в 27 главе ст. 27.1 закрепил исчерпывающий перечень мер, которые могут быть применены для обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.[56] Одной из таких мер является доставление, т. е. принудительное препровождение физического лица, совершившего административное правонарушение, в целях составления протокола об административном правонарушении.

Из анализа статьи 27.2 стоит сделать вывод о том, что доставление производится лишь в тех случаях, когда составление протокола об административном правонарушении невозможно осуществить на месте выявления правонарушения. К сожалению законодателем не предусмотрены обстоятельства, которые препятствуют составлению протокола на месте, подобное упущение законодателя, дает возможность должностным лицам, которые имеют право применять в отношении лиц меры обеспечивающие производство по делам об административных нарушениях, злоупотреблять данным правом.[57] В случае, если лицо отказывается от препровождения в служебное помещения территориального органа или подразделения скажем, полиции, то сотрудник имеет законное право применить физическую силу с применением специальных средств на основании ст. 20 и ст. 21 Федерального закона "о Полиции".[58] Стоит иметь ввиду, что когда речь идет об доставлении, то ограничиваются права гражданина на свободу и личную неприкосновенность, дарованные Конституцией РФ, поэтому необходимо с особой серьёзностью относится к данной проблеме.

Мы предлагаем законодательно закрепить перечень обстоятельств, при которых невозможно составление протокола на месте. В этом случае должностные лица должны будут обосновывать применение доставления. Необходимо будет доложить о том, что помешало составлению протокола на месте, в случае отсутствия обоснованной причины, должностное лицо должно быть привлечено к дисциплинарной ответственности.

Изучая, процессуальный порядок доставления, многие ученые - административисты высказывались о проблемах связанных со временем доставления лица в служебное помещение, для составления протокола об административном правонарушении. Дело в том, что ч. 2 ст. 27 КоАП РФ закреплено: "Доставление должно быть осуществлено в возможно короткий срок". Из постановления по делу об административном правонарушении от 6 октября 2013 г., 4 октября 2013 г. был задержан гражданин Неумывако М. Н. в 15 часов 10 минут на основании ст. 27.2 КоАП РФ, а доставлен в ОП УМВД России по г. Екатеринбургу в 17 часов 00 минут[59]. По нашему мнению данный временной промежуток нельзя назвать "коротким сроком", ведь ограничить свободу человека на 3 часа списав все на доставление лица, является необоснованным ущемлением его прав, необходимо определить конкретные временные рамки. К сожалению законодатель не определил конкретный срок применения доставления, в связи с этим видится целесообразным предложения К.В. Хвастунова, который предлагает, во избежание "затягивания" доставления, установить предельный срок его применения в пределах одного часа.[60] Подобное положение закреплено в ч. 2 ст. 752 КоАП Республики Таджикистан, единственная поправка в том, что временной промежуток составляет не один час, а два. По мнению А.Ю. Соколова временной промежуток должен варьироваться от конкретных обстоятельств, таких как, удаленность от места совершения правонарушения, погодные условия.[61]

Мы предлагаем законодательно закрепить временной промежуток доставления двумя часами, но с учетом исключительных случаев, закрепленных в отдельном нормативно правовом акте, где будут описаны обстоятельства, когда данный временной промежуток может быть увеличен. Это будет лишать возможности должностных лиц "затягивать" доставление, защищая тем самым права задержанных лиц.

Следующее о чем хотелось бы упомянуть, это то, что ни одни нормативно правовой акт не определяет время пребывания доставленного лица в служебном помещении в целях составления протокола об административном правонарушении. Мало того, Наставление по организации деятельности дежурных частей органов внутренних дел РФ в пункте 47 содержит такое положение: "Разбирательство с лицом, доставленным за совершение административ­ного правонарушения, производится, как правило, незамедлительно. В случае, если в дежурную часть доставлено несколько лиц, совершивших административные правона­рушения, и приступить к разбирательству незамедлительно не представляется возможным, то оно проводится в порядке очередности доставления".[62] По нашему мнению, данное положение ограничивает права доставленного лица на свободу, так как прямо закрепляет, неопределенное время пребывания доставленного лица. В связи с этим поддерживаем точку зрения В. А. Тюрина, который предлагает ограничить продолжительность срока пребывания доставленного лица в служебном помещении одним часом.[63] Данная поправка строго зафиксирует время пребывания доставленного лица, тем самым защитит его от произвола со стороны того или иного должностного лица.